Медленно и грустно: как Рада выполняет Коалиционное соглашение

В среду, 22 июля, эксперты инициативы Реанимационный пакет реформ (РПР) и Комитета избирателей Украины (КИУ) презентовали результаты исследования выполнения Коалиционного соглашения (КС). Повод очевиден - на прошлой неделе де-факто закончилась вторая сессия Верховной Рады VIII созыва. Гражданские активисты, эксперты, депутаты и чиновники анализировали, что за это время успели сделать парламентарии и насколько выполняется план-график КС.

Результаты неутешительные: по подавляющему большинству направлений прогресс идет слишком медленно, а реальные результаты реформ украинцы ощутят еще нескоро. При этом назвать ответственных за провал выполнения КС не так-то просто: депутаты кивают на правительство и чиновников, те в ответ обвиняют Раду в блокировании и проваливании ряда важных законопроектов. Активисты уверены, что виноваты и те, и другие. В то же время останавливаться никто не собирается, и властям продолжают предлагать различные пути решения наболевших проблем.

Корреспондент ЛІГАБізнесІнформ побывал на мероприятии и сравнил, как оценки РПР и КИУ отличаются от мнения экспертов правительственного Национального совета реформ (НСР).

Читайте также: Что заложено в Коалиционном соглашении

Повышенная активность

Первое, на чем акцентировали внимание эксперты КИУ, - на проактивности депутатов. С 21 ноября 2014-го по 10 июля 2015 года парламентарии зарегистрировали 3 568 законопроектов. Для сравнения - предыдущий созыв Рады за аналогичный период подал 2 527 проектов. Парламенты VI и IV созывов за две первые сессии подали соответственно 2 187 и 2 190 законопроектов.

При этом из числа внесенных в парламент проектов непосредственно на выполнение КС направлено 382 документа. Больше всего законопроектов внес Блок Петра Порошенко - 147. На втором месте Народный фронт Арсения Яценюка - 77, замыкает тройку лидеров Батькивщина с 63 проектами.

Но количество далеко не всегда переходит в качество.

За первые две сессии парламент полностью выполнил всего 39 положений КС из 118 запланированных на этот период. Еще 13 пунктов выполнены частично. То есть за семь с половиной месяцев работы выполнено менее 50% предусмотренного. Наибольший прогресс - в сфере национальной безопасности и обороны, наименьший - в реформе сектора инфраструктуры и транспорта.

Оксана Сыроид, нардеп, первый заместитель спикера Верховной Рады

Пока что Верховная Рада не показала себя как независимый орган. У нас нет парламента как полноценного независимого представительского органа, который может контролировать правительство. Примером может служить даже динамика выполнения Коалиционного соглашения: ряд инициатив продавливается извне, и депутаты не всегда способны противостоять такому давлению. Большая часть повестки дня формируется вне стен Верховной Рады. Часто нарушается регламент, причем не только под давлением Администрации президента или Кабмина, но и в угоду общественному мнению. Без четкого следования всем парламентским процедурам Рада не сможет полноценно выполнять свои функции.

В то же время часто Рада не может принимать нужные для реформ законы просто потому, что другие ведомства не подают соответствующие законопроекты. Как пример: предложение отменить возможность выхода под залог для обвиняемых по коррупционным статьям. Парламент готов рассматривать этот закон, но ГПУ и АП его не вносят.

Юрий Луценко, нардеп, глава фракции Блока Петра Порошенко

Я считаю, что нужно пересмотреть Коалиционное соглашение, особенно в части сроков проведения тех или иных реформ. Уже очевидно, что парламент физически не успеет рассмотреть и принять все необходимые для соблюдения графика законы. Кроме того, нужно проверить все внесенные в Раду законопроекты на предмет соответствия КС. И в этом мы надеемся и на экспертизу со стороны гражданского общества.

Болезнь популизма поразила даже ранее либеральные партии. Желание получить дополнительные голоса на местных выборах затмевает ответственность политических деятелей. Коалиция находится в кризисном положении: дошло до того, что никто не хочет быть координатором коалиции. Из десятков экономических законов, даже принятых парламентом, имплементированы единицы. Окно возможностей закрывается, нужно активизироваться.

Антикоррупционная реформа

Оценка РПР: 5/10

Оценка КИУ (количество выполненных пунктов из запланированных): 2/5

Оценка НСР: 36%

Одна из ключевых реформ, поддерживаемая и обществом, и западными партнерами, двигается со скрипом. Несмотря на то что принят ряд прогрессивных законов (о Национальном антикоррупционном бюро (НАБ), об Агентстве по противодействию коррупции (НАПК), новая редакция закона о прокуратуре, открыты реестры недвижимости и автотранспорта etc), полностью их имплементировать все еще не удалось. Кроме того, не выполнено положение Коалиционного соглашения о повышении прозрачности финансирования политических партий.

Проблемы и с введением в действие законов. НАБ создано, даже назначен глава (пусть и на полгода позже предусмотренного КС срока), но Бюро и не начало работу: идет трудоемкий процесс подбора кадров. НАПК пока существует лишь на бумаге, а вокруг выбора членов конкурсной комиссии от общественности разгорелся скандал. Большие проблемы и со специализированной антикоррупционной прокуратурой: в итоге она так и не стала независимым органом, оставшись де-факто в подчинении генерального прокурора.

Егор Соболев, нардеп, фракция партии Самопомич

Очень много антикоррупционных законов удалось провести через парламент только при поддержке активистов, гражданского общества, журналистов. Теперь начинается крайне сложный период: имплементация этих законов. Видно, что даже хорошие и правильные законы сами по себе не работают: на этом этапе также крайне важна поддержка общества, постоянное подстегивание госслужащих, контроль и давление для имплементации реформ.

Из ключевых законов, необходимых для борьбы с коррупцией в Украине, не принят пока только закон о государственном финансировании политических партий. Но он уже готов и, думаю, на следующей сессии шансы на его принятие довольно высоки.

Главным достижением считаю то, что мы фактически остановили коррупцию в Раде. За эти две сессии мы заблокировали принятие 70 законопроектов, имеющих коррупционные признаки. Это большая победа: законодательный орган прекратил продуцировать коррупцию. 

Все по теме: Коррупция в Украине

Реформа госслужбы

Оценка РПР: 3/10

Оценка КИУ: 5/22

Оценка НСР: 30%

Изменения в госслужбе назрели давно. Но за полтора года, прошедших после Революции достоинства, никаких существенных подвижек так и не произошло. Многострадальный закон о госслужбе до сих пор не попал в сессионный зал.

По оценке РПР, ни одного пункта Коалиционного соглашения относительно реформы госслужбы выполнено не было. Скромно оценивает прогресс и НСР: 8 из 10 запланированных изменений выполнены на 50% или меньше. Уже можно с уверенностью утверждать, что график реформы госслужбы безнадежно сорван.

Из позитивных шагов: ликвидирован ряд госорганов, начато сокращение численности госаппарата, принят закон о службе в органах местного самоуправления, создан аналитический реестр госслужащих.

Игорь Колиушко, глава правления Центра политико-правовых реформ, эксперт РПР

Очень жаль, что на этой сессии так и не был принят новый закон о госслужбе. Он прошел первое чтение, в комитете его серьезно доработали, и я могу с полной ответственностью утверждать, что это был серьезный прогрессивный документ. Однако потом по непонятным причинам он застопорился и в итоге так и не был принят, комитет так и не вынес проект в сессионный зал.

Зато под конец сессии удалось зарегистрировать законопроект группы депутатов о внесении изменений относительно организации работы Кабмина и центральных органов исполнительной власти. Плохо, что не удалось его проголосовать в первом чтении и отправить в комитет, чтобы он "догнал" закон о госслужбе. Но и так наметились подвижки, изменяющие систему работы наших госорганов к лучшему.

Константин Ващенко, глава Национального агентства по вопросам государственной службы

Законопроект о госслужбе готовили долго и тщательно, старались учесть мнения и гражданского общества, и украинских и международных экспертов, и правительства. Он получил одобрение почти всех экспертов, и мы уверены, что он полностью отвечает лучшим европейским стандартам. Но проходил он через сессионный зал тяжело, и не с первой попытки набрал необходимое количество голосов. Надеюсь, что в сентябре, с возобновлением работы парламента, мы сможем быстро его проголосовать. Скоро начинается бюджетный процесс, и к тому времени у нас уже должен быть новый закон о госслужбе.

Реформа госзакупок

Оценка НСР: 40%

Государственные закупки - одна из самых коррумпированных схем в экономике Украины. По различным подсчетам, государство теряет от 15 до 40% выделяемых на эти цели средств. Законодатели уделили немало внимания проблеме госзакупок: принята новая редакция закона, функции закупок медпрепаратов переданы международным организациям, внедрены системы электронных торгов при закупке товаров и услуг для нужд армии, функционирует система ProZorro, участники торгов обязаны предоставлять антикоррупционную стратегию на предприятии и т.д.

Но, как и во многих других сферах, трудности возникли при имплементации прогрессивных законопроектов. Например, функция передачи лекарств так и не передана международным организациям, а объем закупок через систему электронных торгов остается на уровне 1% от выделенной суммы. В последний день работы II сессии депутаты провалили принятие еще одного законопроекта, направленного на повышение прозрачности при госзакупках: 2087а. Из-за этого сохраняется возможность участия в тендерах связанных компаний, а пойманные за руку коррупционеры могут подавать заявки и на участие в дальнейших конкурсах. Работы предстоит еще много.

Максим Нефедов, заместитель министра экономического развития и торговли

Мы сделали ставку на внедрение электронных торгов при госзакупках - это самый эффективный путь побороть коррупцию при тендерах. У нас уже работают два пилотных проекта по электронным закупкам на общую сумму более 1,2 млрд грн, то есть можно сказать, что внедрение проходит довольно быстро. Сейчас в базе содержится информация о 3 300 тендерных предложениях, при этом 900 из них мы оценили как подозрительные. Благодаря электронной системе есть возможность быстро оценить и проверить такие конкурсы. Главное ее преимущество - коррупцию можно остановить не постфактум, когда торги завершились и деньги уже перечислены, а на более ранних этапах, не допустив расхищения госсредств. По нашим подсчетам, на государственных закупках ежегодно теряется до 50 млрд грн бюджетных средств. Эти деньги идут на теневое финансирование партий, стимулируют коррупцию в стране. Необходимо срочно перекрыть этот канал утечки денег. 

Реформа сельского хозяйства

Оценка КИУ: 3/11

Оценка НСР: 56%

В реформе сельского хозяйства также есть определенные подвижки. Ликвидирован ряд коррумпированных госорганов и скандальных разрешительных документов, начат процесс приватизации госпредприятий, нормативно-правовые акты о безопасности пищевой продукции приведены в соответствие с директивами ЕС, упрощена процедура регистрации договоров аренды земли.

Основные проблемы касаются изменений в Земельный кодекс и передачи прав на участки в коммунальную собственность. Земельная реформа подробно не прописана в Коалиционном соглашении, и когда она будет окончательно имплементирована - неизвестно.

Олег Кулинич, нардеп, член депутатской группы "Партія Відродження"

По состоянию на сегодня Коалиционное оглашение в сфере сельского хозяйства выполнено лишь на 17%. Из 14 аграрных и земельных пунктов, которые должны быть выполнены в конкретные сроки (I и II кварталы 2015 года), полностью выполнены только 2, частично - 3. Руководство Верховной Рады продолжает ставить на рассмотрение одни, часто неважные, законопроекты и пренебрегать другими. В частности, жертвами стали фундаментальные антикоррупционные земельные законопроекты, которые согласно КС должны быть уже приняты - № 1159, передающий местным общинам право распоряжаться землями за пределами населенных пунктов, и № 2279, внедряющий систему обязательных прозрачных земельных аукционов. 

Дерегуляция

Оценка КИУ: 3/8

Оценка НСР: 30%

Это одна из реформ, где любой прогресс сразу заметен. Изменения в Налоговый кодекс сократили количество налогов в стране, правда, не упростили порядок их администрирования. Ликвидировали ряд контролирующих органов, запретили проведение проверок как минимум до начала следующего года, упростили процедуру прохождения грузов в портах. Приняты два закона, значительно сокращающие перечень разрешительной документации и список лицензируемых видов деятельности.

Основная проблема типична для украинских реформаторов: трудности с имплементацией законодательства. К примеру, ликвидация и реорганизации ряда госорганов до сих пор не завершена, в некоторых отраслях сохраняются устаревшие требования для получения разрешений и согласований. Остается крайне сложной процедура подключения предприятий к коммуникациям. Например, на подключение к электросети придется потратить более 200 дней.

Олег Березюк, нардеп, глава фракции партии Самопомич

В нынешнем парламенте, по сути, нет оппозиции. Традиции парламентаризма утеряны, и на полноценное восстановление потребуется немало времени. И нынешняя коалиция вынуждена выступать сразу в двух ипостасях: и как парламентское большинство, и как оппозиция сама по себе. Цель у всех коалициантов одна, но выбор инструментария кардинально отличается.

Сделано уже немало: приняты законы о дерегуляции, децентрализации, антикоррупционный пакет. Но есть и откровенные провалы. Из последних примеров - принятый закон о местных выборах. Разработанный экспертами закон между первым и вторым чтением извратили, дополнили и сократили. В итоге получилась полумера, которая не меняет избирательную систему, но хотя бы задает импульс в правильном направлении. 

Судебная реформа

Оценка РПР: 3/10

Оценка КИУ: 12/31

Оценка НСР: 51%

Украинские суды уже стали притчей во языцех. Доверия к ним меньше, чем к любому другому госоргану. Тем не менее особого прогресса в изменении принципов работы судебной системы пока добиться не удалось. Например, сохранилось влияние политических сил на назначение и снятие судей, не разработаны законопроекты об улучшении судебного процесса, исполнения решений, о реформе адвокатуры и т.д.

Национальный совет реформ более оптимистичен: он указывает, что принят закон о праве на справедливый суд, по новым принципам сформирован Высший совет юстиции, улучшены система оценки судей и институт дисциплинарной ответственности. Усовершенствована процедура отбора судей.

Но ключевые вопросы - переаттестация судей и ограничение их неприкосновенности - требуют внесения изменений в Конституцию. Пока предлагаемые проекты изменений в Основной закон эти темы не поднимают.

Роман Куйбида, эксперт Центра политико-правовых реформ и РПР

Судебная реформа - краеугольный камень всех реформ. Без нее бессмысленными окажутся реформы МВД, прокуратуры, антикоррупционная и так далее. Без справедливого суда справиться с системными проблемами нашей страны не получится.

Сейчас, по данным опроса, именно судам больше всего не доверяют украинцы. О чем говорить, если уровень доверия к украинским судам один из самых низких в мире! Украинцы доверяют судам примерно так же, как российским СМИ.

При этом судебная реформа очень подробно прописана в Коалиционном соглашении. Ей посвящено 42 положения КС. За первые две сессии депутаты выполнили 10 из этих пунктов. Поэтому говорить о каких-либо позитивных изменениях тяжело. Подчиненность судей сохраняется. Очищения судейского корпуса нет, новые лица не появляются.

Реформа МВД

Оценка РПР: 5/10

Оценка НСР: 40%

Успехи в проведении этой реформы на первый взгляд очевидны. МВД трансформировано в гражданский орган, ликвидированы ветеринарная и транспортная милиции, в процессе ликвидации ГАИ и ОБЭП, проведена переаттестация сотрудников и начала создаваться национальная полиция.

Но при более внимательном рассмотрении выяснится, что именно по МВД депутаты нарушили больше всего пунктов Коалиционного соглашения. Например, вопреки КС, сохранены отдельно уголовная полиция и органы досудебного расследования, не ликвидирована Госслужба охраны, сохранена нынешняя система подготовки милиционеров, не введены конкурсы на руководящие должности и так далее. Так что локальные успехи нивелируются сохранением прежних принципов работы МВД.

Елена Сотник, нардеп, фракция партии Самопомич

Да, мы получили на улицах Киева красивых вежливых полицейских. Но концептуально реформу МВД мы проиграли. Ради локальных изменений поступились глобальной перестройкой системы. Мы предлагали более сложный, но эффективный механизм, предлагающий коренное изменение принципов работы МВД. Это потребовало бы больше времени и ресурсов, но позволило бы действительно перестроить правоохранительные органы. Сейчас этого не предвидится: полной переаттестации работников министерства не будет.

Александр Банчук, эксперт Центра политико-правовых реформ и РПР

Реформе МВД в Коалиционном соглашении уделено много внимания. Но если изучить принятый закон о национальной полиции, то обнаружится, что в нем реализовано только 6 из 16 пунктов, прописанных в КС. То есть всего треть пунктов, и поэтому закон много и справедливо критикуют. Но, все равно, это одна из тех немногих реформ, результаты которой украинцы могут увидеть собственными глазами. Я имею в виду патрульную полицию в Киеве.

Вместе с тем важно не забывать о других направлениях реформы МВД. Например, реформировать блок уголовной полиции и других подразделений. Если их оставить в старом формате, не реформировать, то реальных изменений в правоохранительных органах не произойдет. Это очень большая опасность, поскольку эти направления стараются замолчать, сконцентрировать внимание на новых красивых полицейских.

Реформа прокуратуры

Оценка РПР: 5/10

К ГПУ последнее время приковано много внимания в связи с неоднократными задержаниями коррумпированных прокуроров. Это дает надежду, что реформа наконец-то запустилась. В частности, расширены полномочия прокурорского самоуправления, введен конкурсный отбор на должность прокуроров, созданы специальные подразделения по борьбе с коррупцией в прокуратуре.

Вместе с тем есть и негативные шаги: ограничена самостоятельность специализированной антикоррупционной прокуратуры, сохранено влияние генпрокурора на карьеру подчиненных, ограничены полномочия Квалификационно-дисциплинарной комиссии прокуроров.

Виталий Касько, заместитель Генерального прокурора

Дальнейшее откладывание принятия новой редакции закона о прокуратуре стало бы горьким разочарованием для общества, экспертов, наших западных партнеров. Да, она стала результатом определенного компромисса, но принятие закона было необходимо. Он - неплохая основа для начала реформы прокуратуры по западным стандартам. Закон дает шанс наконец-то сломать существующую советскую систему ведомства. Раньше она строилась на жестких принципах централизации и иерархии. В новом законе резко возрастает роль прокурорского самоуправления, прокуроры становятся независимыми институционально и процессуально. Уволить прокурора росчерком пера, как сейчас, будет невозможно. Назначение и снятие прокуроров будет осуществлять специальная квалификационная комиссия, членов которой выбирают сами работники прокуратуры.

Децентрализация

Оценка КИУ: 9/22

Оценка НСР: 55%

Когда говорят о децентрализации, в первую очередь имеют в виду внесенные в конце прошлого года изменения в Бюджетный и Налоговый кодексы. Этими изменениями регионам предоставили значительно большую финансовую самостоятельность, разрешили оставлять в местных бюджетах налог на доходы физлиц и налог на недвижимость. Также местным органам власти предоставили большие полномочия при выдаче разрешений и согласований, в первую очередь в строительной сфере.

Однако не бюджетная, а политическая децентрализация застопорилась. Депутаты в первом чтении приняли закон о внесении изменений в Конституцию, но в нем хватает спорных норм. Когда он будет принят и будет ли принят вообще, пока неясно. А без изменений в Основной закон административную децентрализацию в Украине провести не получится.

Вячеслав Негода, заместитель министра регионального развития

В деле децентрализации мы продвинулись сравнительно далеко. В первую очередь я имею в виду бюджетную децентрализацию: регионы получили гораздо большую финансовую самостоятельность. Дальнейшие успехи в этом направлении во многом зависят от внесения изменений в Конституцию, без этого успешную децентрализацию провести не удастся. Не получится построить сильную местную власть на основе старой Конституции, не получится дать дополнительные полномочия общинам. 

Реформа избирательного законодательства

Оценка РПР: 2/10

Оценка КИУ: 3/8

Оценка НСР: н/д

Среди позитивных моментов принятого не так давно нового закона о местных выборах - двухтуровая система выборов мэров городов с населением свыше 90 000. Также закон усиливает ответственность партий за невыполнение условий прозрачности финансирования. Сокращается количество депутатов в местных советах.

Негатива больше, чем и объясняются низкие оценки экспертов. Заблокировано введение исключительно пропорциональной системы на парламентских выборах: пока что депутаты всеми силами пытаются сохранить "мажоритарку". Не внесены изменения в Конституцию по децентрализации, из-за чего местные выборы пройдут по старым правилам, без открытых списков. Отложено реформирование законодательства о парламентских выборах: вместо первого квартала 2015 года его будут рассматривать только в конце 2017 года.

Александр Черненко, нардеп, фракция Блока Петра Порошенко

Новый закон о местных выборах далеко не идеален - он стал следствием компромисса между разными политическими силами. Сейчас нужно думать о том, как минимизировать риски, заложенные в этом законе. Но кроме недостатков в нем есть и ряд позитивных нюансов, сохранившихся от наших разработок, например, выборы по пропорциональной системе. Теперь задача - учесть ошибки и проблемы и использовать опыт при разработке закона о выборах в Верховную Раду.