Спасти Украину: 8 заданий правительству и Раде на 2016 год

2016 год станет решающим годом в определении судьбы украинских реформ.

Во-первых, зимой 2015-2016 годов на население будет возложена основная тяжесть отсутствия реформ в прошлом, прежде всего - повышение цен на газ. Во-вторых, на 2016 год приходятся основные усилия по фискальной консолидации - дефицит государственных финансов должен снизиться с 15% ВВП до менее, чем 4% ВВП. В-третьих, должен быть создан фундамент для экономического роста - экономика Украины отброшена на уровень 2003 года, и не только российская агрессия тому причиной.

Чтобы восстановить доверие граждан, власть должна проявить твердость и единство. Отсутствие решительного прорыва в реализации реформ приведет к раскручиванию инфляционно-девальвационной спирали, дальнейшему снижению бизнес-активности и ее уходу в "тень", резкому падению уровня жизни и росту влияния популистских политиков. Главная угроза - возврат Украины к старой системе (коррумпированно-рентно-олигархической) и долгосрочная стагнация экономики.

Для успешной трансформации украинское государство должно выполнить два первоочередных условия, без которых любые другие усилия не смогут быть достаточными и все успехи и достижения не смогут стать необратимыми. Это - макроэкономическая стабилизация и восстановление верховенства права.

Предметом рассмотрения нашей Рабочей группы была макроэкономическая стабилизация. Вместе с тем считаем необходимым отметить, что без установления верховенства права Украина не сможет перейти к современной экономике, опирающейся на частную инициативу. Восстановить доверие граждан к закону и правосудию можно только решительными и последовательными шагами в борьбе с коррупцией, созданием независимых судов, равенством всех перед законом, трансформацией прокуратуры и МВД в современные правоохранительные органы. Если ситуация радикально не изменится в ближайшие месяцы, реформаторы утратят поддержку общества.

Макроэкономическая стабилизация предусматривает согласованные действия властей в сфере налогово-бюджетной (фискальной) и денежной политики. В целом, программа МВФ нацелена на этот результат, и ее выполнение позволит украинской экономике обрести прочный фундамент.

Вместе с тем нельзя недооценивать риск повторения событий февраля 2015 года, когда недостаточные усилия по продвижению реформ привели к острому финансовому и валютному кризису. Чтобы успешно выполнить программу МВФ, властям необходимо ставить перед собой более амбициозные задачи, чем предусмотрено условиями соглашения с Фондом.

Всесторонне рассмотрев экономическую ситуацию в Украине, Рабочая группа представляет нижеследующие рекомендации, затрагивающие восемь направлений и аспектов реформ.

Лидер реформ

В правительстве должен появиться "лидер реформ" - первый вице-премьер, обладающий полномочиями принимать необходимые решения по содержанию перемен.

Он/она должен/должна пользоваться доверием президента и премьер-министра. Ему/ей должны быть присущи дальновидность, воля и смелость предлагать, утверждать, внедрять и публично представлять необходимые реформы.

В Кабинете министров должен появиться орган по координации реформ.

Лидеры коалиции должны пересмотреть правила сотрудничества для того, чтобы значительно повысить непозволительно низкий уровень поддержки правительственных законопроектов в парламенте.

Независимый Нацбанк

Национальному банку Украины необходимо продемонстрировать свою самостоятельность и устойчивость к политическому давлению. Правительство должно громко и публично выступать в поддержку приверженности центрального банка монетарной и банковской стабильности.

При условии достижения фискальной консолидации НБУ должен немедленно отменить все ограничения по текущим операциям с иностранной валютой, противоречащие статье 8 устава МВФ.

Фискальная политика

В 2016 году Украине предстоит сократить дефицит государственных финансов с 15% ВВП до 4% ВВП. В то же время существует намерение и необходимость внедрить с начала 2016 года новую налоговую систему, которая основывалась бы на снижении общего налогового бремени, прежде всего на труд. Чрезвычайно важно достичь политического согласия относительно такой налоговой реформы, которая изменила бы нынешнюю неустойчивую, несправедливую и деформированную систему налогообложения, не угрожая при этом с таким трудом достигнутой, однако все еще шаткой макроэкономической стабильности. Значительного снижения налоговых ставок можно достичь лишь путем сокращения государственных расходов, иначе бюджетный и валютный кризис вернутся опять.

В части доходов в дополнение к программе МВФ мы рекомендуем ликвидацию всех налоговых субсидий; ликвидацию всех специальных ставок, скидок и исключений во всех прямых и непрямых налогах (включительно с НДС и налогами на заработную плату); сохранение специальной упрощенной и льготной системы налогообложения лишь для действительно мелких предпринимателей - тех, кто занимается индивидуальной трудовой деятельностью; принятие закона об обязательной регистрации объектов недвижимости.

В части расходов - принять бюджет 2016 года c тем же уровнем номинальных расходов, что и в 2015 году; упразднить финансирование всех учреждений, не являющихся необходимыми и незаменимыми для предоставления государственных услуг и не работающих в интересах общества; прекратить субсидирование государственных предприятий (и быстро их продать); ускорить повышение до рыночного уровня розничных тарифов на природный газ и централизованное отопление и завершить этот процесс не позднее апреля 2016 года (а не в апреле 2017 года, как запланировано сейчас). Было бы целесообразно предложить премии или выплаты (в виде процента от сбережений) государственным служащим, другим лицам, группам лиц или коммерческим фирмам, которые способны предложить эффективные варианты сокращения бюджета и экономии бюджетных средств. Премии следует выплачивать в случае реализации рекомендаций.

Мы предлагаем ликвидировать специальные государственные фонды и перенести все их средства, необходимые для финансирования государственных расходов, в государственный бюджет. Мы также предлагаем упразднить государственные гарантии по кредитам госпредприятиям и другим субъектам.

В части финансирования дефицита - создать резервный фонд за счет доходов от приватизации, грантов иностранных государств и, возможно, части несвязанных кредитов Всемирного банка, который может быть использован для компенсации выпадающих доходов бюджета в случае снижения в последующем налоговых ставок; создать единый координационный центр по работе с децентрализованными проектами международных финансовых организаций и стран-доноров; разработать свое видение Стратегии Всемирного банка по работе в Украине на 2016-2019 гг. с целью формирования набора проектов ежегодной стоимостью $4-5 млрд.

Бюджетная дисциплина

Повышение доверия к фискальной политике должно сопровождаться закреплением стабильных правил в сфере бюджетного процесса и изменений налогового законодательства. В частности, после достижения фискальной стабилизации на более низком уровне государственных доходов и расходов (около 37% ВВП в 2017-2018 годах против 52,7% в 2014 году) необходимо ввести жесткие ограничения на повышение или введение новых налогов, увеличение расходов и дефицита государственных финансов.

Обязательная приватизация

Ускорение приватизации является обязательным условием успеха реформ в Украине. Правительство должно выбрать группу больших и потенциально привлекательных предприятий, которые можно будет продать относительно быстро, то есть до конца 2016 года, максимально открытым и прозрачным способом без ограничений для иностранных инвесторов и на основе преимущественно ценового критерия.

Помогать тем кому нужно

Необходимо внедрить единые принципы оценки нуждаемости при предоставлении всех видов социальных пособий.

Изменить госаппарат

Реформа государственной службы должна гарантировать то, что на службе останутся только компетентные и достойно оплачиваемые госслужащие. Необходимо резко расширить полномочия министерств и ЦОИВ по управлению выделяемыми ресурсами, предоставив им право сокращения численности сотрудников при неизменности фонда оплаты труда и внедрении системы резко дифференцированного премирования. С целью обеспечения эффективного сокращения государственного сектора следует отменить все чрезвычайные гарантии занятости и сохранения рабочих мест государственных служащих. Свободу подбора сотрудников и использования фонда заработной платы следует предоставить руководителям на каждом уровне управления.

Авторы:
Сергей Алексашенко,  экс-первый зампред Банка России, руководитель аналитической группы "Центр развития"
Марек Домбровски, президент аналитического центра CASE
Иван Миклош, бывший вице-премьер Словакии
Эйнарс Репше,  экс-премьер, министр финансов и глава центробанка Латвии