Купить нельзя арендовать: станет ли аренда земли альтернативой
Жаркая дискуссия о снятии моратория на продажу сельскохозяйственных земель и земельной реформе в целом касается одной из основных проблем развития сельского хозяйства в Украине: защищенности прав собственности на землю и соответствующих последствий для продуктивности аграрного сектора. Способен ли существующий рынок аренды земли обеспечить защиту прав и поддерживает ли он в своем текущем состоянии продуктивность сельского хозяйства? Мы утверждаем и предоставляем доказательства, что права арендаторов земельных участков в Украине менее защищены, чем права тех, кто владеет земельными наделами. Такие относительно незащищенные права арендаторов приводят к снижению уровня инвестирования, к изменениям в структуре растениеводства, к падению продуктивности и уменьшению добавленной стоимости в сельском хозяйстве.
Читайте также0 Землю - крестьянам? В чем реальный смысл моратория на землю
Земельная реформа как она есть
В дополнение к традиционным факторам риска в сельском хозяйстве (ценам и погодным условиям), сельское хозяйство в Украине сталкивается с дополнительным фактором неопределенности - изменением уровня институциональной защиты имущественных прав на землю.
Еще в 1990 году все земли находились в государственной собственности. Но уже в конце 1990-х большая часть сельскохозяйственных предприятий была трансформирована в коллективные хозяйства, в собственности которых находилось около 40% земель сельскохозяйственного назначения. Земли этих хозяйств были переданы в частную собственность во время приватизации. Тем не менее большинство землевладельцев, которые получили земли сельскохозяйственного назначения в то время, не владели необходимыми оборотными средствами, оборудованием или не могли самостоятельно обрабатывать землю. У таких землевладельцев было только два варианта использования земель: оставить их без обработки или сдавать в аренду (в большинстве случаев - бывшим руководителям колхозов). Кроме того, некачественная документация по приватизации и нечеткие процедуры передачи во владение были распространенным явлением, это приводило к многочисленным случаям захвата земель, манипуляций, фальсификаций и других нарушений.
Изменения в структуре землевладения
С целью урегулирования землепользования Верховная Рада в 2001 году приняла новый Земельный кодекс. Одновременно с этим был введен запрет на отчуждение сельхозземель и изменение их целевого назначения (мораторий). Вначале это ограничение было установлено до 1 января 2005 года. Но с того времени действие моратория продлевали уже пять раз. А 10 ноября Верховная Рада приняла закон о внесении изменений в раздел Х "Переходные положения Земельного кодекса Украины относительно продления запрета отчуждения сельскохозяйственных земель (депутатский законопроект № 3404), которым на один год - до 1 января 2017 года- продлевается срок действия моратория на продажу или иной способ отчуждения земель сельскохозяйственного назначения). Такие действия спровоцировали неопределенность в сельскохозяйственном секторе, поскольку права арендаторов, собственников земельных участков и инвесторов могут быть изменены в будущем во время создания рынка продажи сельскохозяйственных земель.
Читайте также Опыт соседей: какая земельная реформа нужна Украине?
Недавним примером внедрения таких неожиданных ограничений стал "дерегуляционный" закон, принятый парламентом 12 февраля 2015 года. Этот закон ввел ограничение права сдавать землю в аренду на срок менее семи лет.
В ответ на институциональную неопределенность в отношении защищенности имущественных прав землевладельцы и производители полагаются на несколько стратегий использования сельскохозяйственных угодий. Они предусматривают неформальные арендные отношения, отсутствие обработки земли или подписание краткосрочных договоров аренды. При этом все они связаны со снижением продуктивности сельского хозяйства и нарушением устойчивого использования земель.
Слабая защита имущественных прав арендаторов (по сравнению с правами собственников земельных участков) уменьшает стимулы к инвестиционной деятельности и, в частности, к улучшению качества земель, поскольку институциональная неопределенность снижает ожидаемый доход от инвестиций. Стоимость опциона для любых инвестиций становится слишком высокой, тогда как инвесторы предпочли бы иметь свободные деньги на момент открытия рынка купли-продажи сельскохозяйственных земель. В такой среде намного безопаснее инвестировать в сельскохозяйственные культуры с относительно коротким периодом окупаемости (например, однолетние культуры), чем в проекты с длительным периодом окупаемости (например, многолетние культуры).
АПК по-украински
Чтобы проверить предположение о недостаточной защищенности прав арендаторов и, соответственно, недостаточном уровне инвестирования, был разработан простой тест. Динамику площадей, занятых многолетними культурами (фрукты, ягоды, виноград), сравнили с динамикой доли арендованной земли для больших и средних сельскохозяйственных предприятий в Украине на протяжении 2004-2012 годов. В случае если права арендаторов недостаточно защищены в сравнении с правами собственников, мы будем наблюдать систематически меньшую долю инвестиций в многолетние культуры на арендованных землях. Для исключения альтернативных причин, которые объясняют данную зависимость, например, лучшего доступа к капиталу, технологиям и другим ресурсам, было проведено подобное сравнение для зерновых и масличных культур. Уровень защиты имущественных прав является единственной причиной, по которой собственники и арендаторы будут демонстрировать разный уровень инвестиций в многолетние культуры и не показывать такую разницу для однолетних культур. В методологии экономического анализа такой подход известен как "двойная разница".
Государственная статистика свидетельствует, что в течение 2004-2012 годов произошли существенные изменения в структуре посевных площадей. Средняя доля масличных культур, в первую очередь подсолнуха, выросла более чем в три раза (с 8 до 25%), а общая посевная площадь этих культур выросла более чем в два раза. Высокие мировые цены и рост продуктивности масличных культур способствовали таким изменениям. Кроме этого, средние и большие сельскохозяйственные предприятия постоянно используют около 50% посевных площадей для выращивания зерновых культур. Одновременно с этим многолетние культуры показывают очень неоднозначную тенденцию. Средняя доля угодий под многолетними растениями сократилась с 0,66 до 0,48%, а общая площадь уменьшилась с 74,6 тыс. га до 31,5 тыс. га. Это изменение произошло преимущественно за счет уменьшения количества производителей таких культур.
Потребительский рынок отреагировал на это увеличением импорта фруктов. За аналогичный период рентабельность многолетних культур увеличилась почти в шесть раз, а продуктивность - более чем в два раза. В 2012 году средняя рентабельность производства многолетних культур составила около $1 770 с гектара, а для масличных и зерновых культур - $770 и $515 с гектара соответственно. Следовало бы ожидать роста доли многолетних растений в долгосрочной перспективе, но вместо этого она сократилась. Подобное отклонение структуры сельскохозяйственных культур от оптимальной с точки зрения добавочной стоимости может указывать на некоторые несовершенства рынка многолетних культур на этапе производства и реализации продукции.
Читайте также Агролобби на местах: удалось ли аграриям взять власть в городах
За исследуемый период общая доля арендованных земель выросла с 92,96 до 94,38% для хозяйств, которые обрабатывают земельные наделы площадью более 200 га. Связаны ли между собой эти изменения? Чтобы ответить на этот вопрос, мы проанализировали данные, предоставленные Государственной службой статистики, с помощью методов эконометрики.
Придут ли инвестиции?
Полученные результаты указывают на то, что незащищенные права арендаторов в краткосрочной (1-4 года) и долгосрочной перспективе негативно влияют на инвестирование в многолетние культуры. Такая оценка сделана с учетом разницы в корреляции между объемами аренды и площадями многолетних культур и соответственной корреляции для однолетних культур.
То есть арендатор систематически стремится засевать земли менее рискованными однолетними культурами. Альтернативные причины, связанные с ценами, региональной спецификой и общими изменениями на национальном уровне, были исключены с помощью статистических методов.
Разительная разница наблюдается в уровне влияния арендных отношений на структуру сельскохозяйственных культур между хозяйствами разных размеров. Более негативный эффект аренда оказывает на малые фермерские хозяйства. Влияние арендных отношений на большие хозяйства и разница между влиянием аренды на площади многолетних и однолетних растений несущественны. Такой ситуации стоило бы ожидать, если защита прав арендаторов находится на высоком уровне. Разницу во влиянии арендных отношений на большие и малые хозяйства можно объяснить тем, что большие сельскохозяйственные предприятия имеют политическую власть, лучший доступ к качественным юридическим услугам и используют эти ресурсы для защиты своих прав.
В итоге можно утверждать, что уменьшение инвестиций в многолетние культуры (и, вероятно, уменьшение других долгосрочных инвестиций в улучшение качества с/х земель и другие сельскохозяйственные проекты) в значительной мере обусловлено недостаточным уровнем защищенности прав арендаторов, что, в свою очередь, связано с незавершенной земельной реформой в Украине и продлением действия моратория.
Неопределенность ударит по карману
Если оценивать потери как разницу в добавленной стоимости между многолетними культурами и их наиболее вероятной альтернативой среди однолетних культур (масличными культурами) в расчете на 1 га - прибыльность производства в 2012 году составила $1770 и $770 с одного га соответственно, - то потери составляют около $1000 с гектара. За период с 2004 по 2012 год Украина потеряла приблизительно 43 000 га площадей многолетних растений, что можно отнести к проблеме незащищенности имущественных прав арендаторов. Это значит, что ежегодно Украина теряет около $43 млн добавочной стоимости из-за недостаточного инвестирования в многолетние культуры. Низкий уровень инвестирования в производство молочной продукции, выращивание овощей, оборудование теплиц и системы орошения, которые тоже страдают от этой проблемы, увеличивают объемы потерь еще больше. Эти убытки неравномерно распределяются между большими и малыми хозяйствами. Большинство убытков приходится на небольшие сельскохозяйственные предприятия.
Что делать?
Пример Украины показывает, что приватизация активов сама по себе недостаточна для создания эффективных рыночных отношений. Институциональные реформы, которые уменьшают неопределенность и увеличивают защиту прав, также являются обязательным условиям для роста продуктивности.
Методы борьбы с этой неопределенностью имеют в первую очередь политический характер. Принятие законопроектов, которые упрощают и снижают стоимость процедуры регистрации прав аренды, решение проблем, связанных с правовым статусом земельных участков (например, невостребованных земельных паев и невытребованного наследства, полевых дорог, земель в коллективной собственности), консолидация земельных участков до уровня земельных массивов (полей) и, в конечном итоге, снятие моратория смогут обеспечить определенность и безопасность прав собственности арендаторов, инвесторов и государства. Наряду с усовершенствованием законодательства и уменьшением уровня коррупции эти законопроекты должны обеспечить стимулы для стабильного развития украинского сельского хозяйства и сельской местности в целом. Наконец, преодоление неопределенности в отношении рынка земель сельскохозяйственного назначения будет способствовать заключению долгосрочных договоров аренды и даст арендаторам инвестиционные стимулы, сопоставимые со стимулами, которые имеют владельцы прав на землю.
А