Михаил Гончар, директор энергетических программ центра Номос
Проведение тендеров по разработке месторождений нетрадиционного газа знаменует собой новую эпоху добывающего сектора Украины. Успех страны на этом этапе будет во многом зависеть от того, сумеет ли государство обеспечить открытость оформления отношений с разработчиком - в виде операционного соглашения и соглашения о разделе продукции (СРП).
Зачем нужен открытый договор
Победители тендера - компании Shell и Сhevron - должны подписать СРП в течение года, при необходимости срок может быть продлен на 6 месяцев. СРП определяет все условия пользования недрами, в том числе порядок раздела произведенной продукции между сторонами соглашения. 8 июня премьер Николай Азаров заявил, что правительство ожидает от компаний проекты таких соглашений. Период после завершения тендера является наиболее ответственным, поскольку именно в это время создается базис для отношений иностранного инвестора и государства на следующие 50 лет.
И хотя закон Украины об СРП не предусматривает прямой нормы информирования общества о деталях проекта соглашения, тем не менее, ст.2 содержит положение о том, что "відносини, що не врегульовані цим Законом, ... регулюються Конституцією України та відповідними законодавчими актами України". Поскольку, согласно ст.4 Кодекса Украины о недрах, "надра є виключною власністю народу України і надаються тільки у користування", то подготовка и реализация СРП должна происходить с информированием общественности. Тем более, что правительство Украины официально объявило о поддержке международных инициатив в этой сфере.
Уже на начальном этапе разработки проекта соглашения было бы важным знать, в частности, какое право будет положено в разработку контрактных блоков, каковы социальные обязательства, размеры бонусных выплат, налоговых отчислений.
Необходимо устранить ситуацию, когда контроль над использованием недр находится только в руках органов власти, а народ, которому, согласно Конституции, принадлежат недра, находится в стороне. Глобальный разгул непрозрачных бизнес-отношений в сфере добычи нефти привел к появлению в 2002 году международной Инициативы прозрачности добывающих отраслей (ИПДО).
Реализация ИПДО предусматривает, главным образом, сверку независимым аудитором платежей. В схематичном виде этот механизм включает в себя: - предоставление компаниями информации об их платежах в пользу государства;
- раскрытие государством информации о полученных платежах от компаний (налоги, роялти, бонусы и пр.); - обобщение и сверку данных независимой аудиторской компанией; - обнародование результатов сверки, а также выявленных несоответствий; - регулярные публикации отчетов по результатам сверки.
Выгоды для стран, внедряющих ИПДО, заключаются в улучшении инвестиционного климата. Выгоды для компаний и инвесторов - снижение политических рисков и рисков для репутации.
Украина выразила готовность присоединиться к ИПДО еще в сентябре 2009 года, приняв соответствующее постановление правительства. После смены правительства в 2010 году, процесс имплементации ИПДО хотя и не был заблокирован, но и прогресса за три года так и не произошло - типичная имитационная политика. Более того, был понижен уровень реализации ИПДО, поскольку уполномоченным правительства по вопросам ее реализации сделали министра, вместо первого вице-премьера, как было определено постановлением КМУ N1098 от 30.09.2009 г.
В то же время ИПДО имеет две уникальные характеристики: во-первых, она предусматривает систему двойной отчетности (выплаты компаний и поступления в бюджет и иные фонды), а во-вторых, требует многостороннего диалога. Хочется верить, что под давлением со стороны гражданского общества, с открытой и твердой позицией международных компаний, правительство совершит соответствующие шаги на пути внедрения ИПДО.
Нефтяной фонд для Украины
Как правило, в СРП правительство уполномочивает добывающую компанию на разведку и добычу. Компании несут все финансовые риски. В случае успеха, они имеют право использовать доходы от добытых энергоресурсов для покрытия капитальных и эксплуатационных затрат. Остальные доходы делятся между правительством и компанией.
Мировой опыт подсказывает, что эффективное и социально ответственное использование средств от добычи возможно в случае создания независимого финансового учреждения, как например, Национальный нефтяной фонд Азербайджана или Государственный пенсионный фонд Норвегии, более известный как "нефтяной фонд".
Лоббирование обществом создания такого фонда в Украине имеет важное значения для повышения отчетности государства за использование ресурсов. Получат выгоду от такого фонда и международные компании, поскольку его активы можно будет использовать для развития инфраструктуры. Так, например, Азербайджан с помощью средств Нефтяного фонда решил историческую проблему обеспечения Баку питьевой водой.
Подписание СРП и работа с лидерами мировой углеводородной добычи может создать впечатление, что Украина автоматически вступила в клуб стран с цивилизованными отношениями. Да, с одной стороны такая перспектива возникает. Но, с другой стороны, существуют риски консервации статус-кво, подобно тому, как это произошло в Казахстане и Азербайджане - после того, как пошла большая нефть из месторождений, разрабатываемых в рамках СРП, и правительства стали получать свою долю углеводородных доходов. На дрожжах нефтедолларов быстро утвердились неопатримониалистские отношения. Чтобы Украина не пошла по такому пути, необходимо установление режима прозрачности и подотчетности за использованием недр, а также контроль со стороны гражданского общества.
Социально ответственный подход к СРП позволит максимально учесть интересы всех сторон и обеспечить максимальную прозрачность отношений. Власть должна четко и содержательно информировать общество о ходе переговоров по СРП и в дальнейшем - о реализации добычных проектов. В противном случае, непрозрачность в этой сфере внесет свою лепту в результаты парламентских выборов-2012.