Легализовать нельзя запретить. Как бороться с янтарной мафией
Чотири роки тому про бурштинокопачів говорила вся країна, а президент навіть обіцяв вирішити проблему за два тижні. Поступово світлини "місячних пейзажів" замість волинських лісів зникли з сюжетів національних медіа. Але не зникли на Поліссі – бурштин і досі нелегально вивозять до Польщі і Китаю.
Центр економічної стратегії дослідив, скільки загалом втрачає держава від відсутності правовладдя і належного врядування і з’ясував, що у сфері видобутку бурштину проблема полягає не стільки у прямих втратах бюджету (за нашими розрахунками вони складуть 2,6 млн дол. на рік), скільки у криміналізації галузі, величезному екологічному і соціальному ефекті нелегального копання, що складно оцінити у грошовому вимірі.
Чому бурштин?
В Європі найбільші поклади бурштину розташовані в Росії, Україні, Польщі та країнах Балтії. Найбільший ринок збуту – Китай. Український бурштин має нижчу вартість видобутку (через меншу глибину залягання) і вищу якість (містить більшу частку янтарної кислоти). В Україні близько 90% родовищ бурштину містяться під лісовими насадженнями, яким загрожує знищення від копання.
Територія, уражена нелегальним видобутком бурштину, оцінюється від 3500 га до 5500 га, а тим часом на сьогодні видано спеціальні дозволи на розвідку та видобуток на території 12 878 га. Офіційний обсяг видобутку протягом останніх чотирьох років коливався від 2,5 до 5 тонн на рік, тоді як незаконний видобуток – від 70-100 т/рік до 350 т/рік. Обсяг чорного ринку бурштину ми оцінили у $112-560 млн на рік (оцінка проводилась станом на вересень; середня ціна на бурштин є дуже волатильною і до сьогодні знизилась майже в два рази – відповідно, обсяг ринку може оцінюватись у $52,5-262,5 млн.).
Для того, щоб розвідувати чи розробляти бурштинові родовища, підприємства отримують спеціальний дозвіл, який вид. Її вартість розраховується індивідуально в залежності від кількох параметрів. Офіційно бурштин видобувають вісім підприємств, з них два держпідприємства – Бурштин України та Укрбурштин. Більша частина українського бурштину-сирцю експортується через чорний ринок, а з решти роблять прикраси неофіційні ремісники. Можливо, вони б працювали офіційно і сплачуючи податки, якби вони могли вільно отримати сировину – бурштин-сирець – на легальному ринку.
Поточна ставка рентної плати за користування бурштиновими родовищами в Україні складає 25% від доходів, отриманих від видобутку (ця норма діє з 2016 р.). Доходи державного бюджету від ренти за офіційно видобутий бурштин становили в 2016 році $81 409 (2 млн гривень), у 2017 році – $48 870 (1,3 млн гривень), з чого випливає, що ціна, за якою в 2017 році вираховувались платежі до держбюджету, становила близько 2088 грн/кг ($78,6 за кг)). За різними оцінками, ця ціна в 2,5-3,3 рази нижча за ціну чорного ринку і в 5-9 разів нижче, ніж у Польщі. На польському ринку бурштин фракцій 5-20 грамів продається приблизно за $750 кг.
Таким чином, політика щодо бурштину в Україні спонукає офіційних виробників приховувати доходи від видобутку, копачів – працювати нелегально під контролем бандитів, наносячи шкоду екології регіону, а переробників – торгувати підпільно.
Вивести з тіні: як це відбувалось в інших країнах
Єдиного ідеального рішення, як створити "білий" ринок бурштину, у світі не існує.
Деякі країни – наприклад, Росія – надали монополію на видобуток бурштину в Калінінградській області державному підприємству. Це не допомогло побороти нелегальний видобуток, бо державна власність є неефективною. Заборона на вивіз бурштину-сирцю також не призвела до розвитку галузі переробки, як планували тамтешні політики – камінь продовжують вивозити, не сплачуючи мит – так само, як зараз в Україні.
Натомість в Польщі, де бурштин є символом міста Гданськ, видобуток лібералізовано; встановлена пласка рентна ставка – $2,8 (10 злотих) за кілограм, вартість ліцензій на експлуатацію складає близько $165 (616 злотих) за гектар. Концесії на розробку видаються регіональною владою (воєводствами). Розподіл ренти відбувається наступним чином: 60% - до бюджету гміни (аналог українського району), 40% до фонду захисту навколишнього середовища. В Гданську працює бурштинова біржа, на якій формується ринкова ціна на цей камінь. В тому числі туди він потрапляє і з України. Його купують як іноземці, так і місцеві умільці з метою переробки. Близько 60% підприємств з видобутку та переробки бурштину – малі і середні.
В даний час місцевий бізнес виступає за єдину концесію на обох етапах, а вищі посадові особи в галузі охорони навколишнього середовища останнім часом наполягали на збільшенні ставок та централізації видачі дозволів.
Пласка ставка ренти і фіксована вартість ліцензії дозволяють підтримувати легальний видобуток бурштину. Втім, незначний нелегальний видобуток все ще існує, особливо на етапі розвідування родовищ.
Українські реалії
В Україні було дві спроби законодавчо вплинути на видобуток бурштину. До однієї з них долучився сумнозвісний Борислав Розенблат (фігурант розслідування НАБУ в «бурштиновій справі»). В 2014 році були зареєстровані два законопроекти з цього питання – але жоден не був підтриманий депутатами. В одному з них з’явилась ідея артілів – об’єднань копачів, які б могли добувати бурштин на землях так званих "первинних користувачів надр" - новостворених комунальних підприємств. Ця ідея викликала неоднозначні реакції в середовищі екологів, місцевої влади та самих копачів.
Скільки ж може зарбляти держава? Прямі бюджетні надходження від легального видобутку бурштину можна отримати за рахунок ліцензування та рентних платежів – з кожного кілограму видобутого сонячного каменю.
Ми визначили, скільки могла б отримати держава у вигляді зборів від продажу спеціальних дозволів (ліцензій) на видобуток і рентних платежів, якби з 1 січня 2019 року:
- Вся територія нелегального видобутку (5500 га) стала легальною, і всі державні та приватні компанії, а також артілі (самоорганізовані громади бурштинових старателів) стали учасниками ринку та отримали спеціальні дозволи фіксованою вартістю $121,43 за гектар (така ж ціна, як в Польщі) на певний період часу.
- Весь добутий бурштин (70 тон на рік за консервативними оцінками) обкладався рентою за пласкою ставкою $28,08 за кг (в 10 разів більше за існуючу в Польщі ставку в $2,8 за кг).
Пласка рентна ставка – це фіксована сума грошей, що сплачується в бюджет за кожен кілограм видобутого бурштину, і не залежить ані від фракції (розміру камінців), ані від ціни продажу. Це оптимальний підхід для того, щоб зменшити мотивацію обманювати державу і приховувати видобуток.
За консервативними оцінками, у випадку імплементації такої політики держава могла б отримувати майже 2 млн доларів бурштинової ренти щороку, а також майже 668 тисяч доларів від ліцензування додаткових 5 500 га території, на яких зараз здійснюється нелегальний видобуток.
Замість висновку
Не існує ідеальної та загальноприйнятої політики щодо розробки бурштинових родовищ. Ані польська, ані російська моделі не змогли повністю викорінити незаконне старательство в європейських країнах.
Впровадження рентної ставки у 25% доходу від реалізації бурштину в 2016 році не призвело до легалізації галузі, тому ми пропонуємо використовувати пласку і невелику ставку ренти та прозорий розрахунок вартості ліцензій.
Потрібно створити прозору та підзаконну галузь. Це дозволило би створити офіційні робочі місця місцевим громадам та зменшити шкоду навколишньому середовищу. Бурштин-сирець і вироби з нього повинні продаватися за ринковими цінами, в тому числі на біржі, а експорт має стати офіційним, не контрабандним.
Держава має створити такі умови, щоб у старателів і місцевої влади з’явилась мотивація добровільно перейти з тіні в правове поле – це сприятиме розвитку «бурштинових регіонів» набагато краще, ніж силовий примус до виконання недосконалих регуляцій.
Чи потрібно легалізувати старательські артілі? Якою має бути вартість ліцензій? Чи варто дозволяти видобуток на землях лісового фонду і на яких умовах? Це мають вирішувати спільно місцеві громади, екологи та урядовці. Але мають вирішувати невідкладно, оскільки наразі держава не просто втрачає бюджетні надходження в сумі $2,6 млн, а не в змозі контролювати цілий ринок обсягом до $560 млн.
Богдан Прохоров, молодший економіст Центру економічної стратегії, спеціально для LIGA.net