В поисках справедливости: как изменить систему ЖКХ-субсидий

У березні 2019 року уряд почав виплачувати житлові субсидії готівкою - 5,7 млрд грн в перший місяць. Запропонована система монетизації пільг потребує подальшої модернізації, зокрема підвищення адресності та зниження навантаження на бюджет. Рішенням може бути - об’єднання програми житлових субсидій і підтримки малозабезпечених громадян.

Як було?

Програма житлових пільг і субсидій населенню України стартувала ще 1995 року та де-юре була створена для пом’якшення соціальних наслідків, а де-факто – для підтримки підприємств ЖКГ та енергетичного сектору від очікуваного росту неплатежів у зв’язку з початком підвищення тарифів до економічно обґрунтованого рівня.

Програма не була ідеальною, зважаючи на мету її створення та відсутність адміністративних інституцій, які б допомогли зробити програму ефективною. А з моменту запровадження і до 2018 року її суть залишалася сталою. Серед вад програми житлових субсидій варто зазначити низьку адресність, непомірні для бюджету обсяги фінансування, відсутність стимулів щодо енергоефективності та непрозорість.

Як стало?

2018 року уряд ініціював початок монетизації субсидій, який передбачав передусім відмову від непрозорих схем взаєморозрахунків за субсидії між комунальними підприємствами та бюджетом. З 2019 року запроваджують нові зміни в схемі надання субсидій, згідно з якими споживачі почнуть отримувати житлові субсидії в грошовій формі.

Цей перехід обіцяє нам збільшити передбачуваність системи, відкрити шлях до конкуренції на ринку, а відповідно – до підвищення якості надання послуг і зниження цін, підвищення стимулів до енергоефективності, а відповідно – до скорочення сум у платіжках ЖКП.

Чому не стало зовсім добре?

Попри нову форму надання субсидій, у програмі залишається характерна низка негативних рис, які досі потребують модернізації.

По-перше, критерії надання програми житлових субсидій працюють гірше, аніж в інших соціальних програмах країни. Програма має низьку адресність, що означає: небідні верстви населення, які в змозі оплатити житлово-комунальні послуги, отримували більший зиск від програми порівняно з тими, хто її більшою мірою потребує.

Зокрема за абсолютним критерієм адресність програми субсидій 2017 року становила 38.3% (це означає, що лише 38.3% згаданої суми субсидії надходило до осіб, чиї витрати перевищували фактичний прожитковий мінімум), попри те, що є занизьким у міжнародному порівнянні та порівняно навіть з іншими соціальними програмами, що існують в Україні. Якби житлові субсидії отримували лише бідні, частка допомоги в доходах отримувачів була б набагато вища за 10.1%.

По-друге, програма охоплює менш як половину нужденного населення. Так, попри суттєве зростання охоплення бідного населення (в 4 рази – з 2.9% 2014 року до 11.9% 2015 року), 2016 року лише 39.9% населення з доходами нижче прожиткового мінімуму отримувало субсидії. Рівень охоплення бідного населення (за абсолютним критерієм) програмою житлових субсидій 2017 року становив 46.8%.

Джерело: Держкомстат, Державне казначейство України

Необхідність модернізації програми стає особливо актуальною, зважаючи на її велику вартість. З підвищенням тарифів, початому 2015 року, обсяги фінансування та охоплення програмою житлових субсидій зросли в десятки разів. Програма житлових субсидій охоплювала майже половину населення і за рік стала чи не найбільшою програмою соціального забезпечення зведеного бюджету, поступаючись лише трансфертам Пенсійному фонду.

В 2016 і 2018 роках на житлові субсидії було спрямовано близько третини видатків соціального захисту зведеного бюджету. Підприємствам ЖКГ за 2015-2018 роки було відшкодовано 166,6 млрд. грн., що є співставним із розміром бюджету оборони країни за 2017-2018 роки (178,5 млрд грн.). Обсяг субсидій, який заплановано в бюджеті на 2019 рік становить 55,1 млрд грн.

Що робити?

Потенційним шляхом вирішення проблем є об’єднання програми житлових субсидій з іншою найбільш ефективною програмою допомоги малозабезпеченим. Такий підхід до надання допомоги має щонайменше дві переваги.

По-перше він дозволяє зекономити на масштабах під час адміністрування та здійснення виплат.

По-друге (але не менш важливо) цей підхід дозволяє збільшити охоплення вразливих верств населення та забезпечити високі показники адресності. По-третє цей підхід також дозволяє зробити більш значимими обсяги допомоги нужденним.

Соціальна допомога малозабезпеченим є економічно ефективним видом підтримки малозабезпечених в Україні (на відміну від системи житлових субсидій). Зокрема згідно оцінок Світового Банку 93,6% цієї допомоги потрапляє найбіднішим 40% населення України, а вартість зниження 1 відсотковий пункт (в.п.) офіційної бідності (вартість зниження на 1 відсотковий пункт означає що якщо величина була Х%, то скільки потрібно заплатити щоб величина стала (Х-1)%) становить 5,1млрд грн.

В той же час за оцінками того ж дослідження лише  50% обсягу субсидій потрапляють 40% найбіднішого населення, а вартість зниження 1 в.п. бідності більш ніж в два рази вищий та становить 13,0 млрд грн. Ще менш ефективною є програма субсидій на комунальні послуги та паливо де відповідні показники становлять 31,8% та 32,5 млрд грн відповідно.

Суттєвим  недоліком програми підтримки малозабезпечених сімей є її малий обсяг, що відповідно не дозволяє збільшити охоплення та підвищити рівень допомоги до гідних значень. Так, згідно Мінсоцполітики, державна соціальна допомога малозабезпеченим сім’ям у 2017 році була призначена 898 295 сім’ям. Рівень охоплення бідного населення державною соціальною допомогою малозабезпеченим сім’ям за 2017 рік становив всього 4,6 %.

Середній розмір допомоги малозабезпеченим сім’ям склав 2 518 грн; а середній розмір допомоги у розрахунку на 1 особу – у 2017 році сягнув 694,3 гривні, та є значно нижчим ніж законодавчий розмір прожиткового мінімуму. Частка допомоги у загальних доходах отримувачів в 2017 році становила 15,5 %, що є результатом низького порогу доходів для визначення отримувачів допомоги.

Зважаючи на те, що обсяг програми державної соціальної допомоги в 2017 році становив 11,9 млрд грн., а обсяг програми субсидій на 2019 рік запланований в обсязі 55 млрд грн. об’єднання програмою житлових субсидій дозволяє збільшити ресурс в декілька разів.

Що в сухому залишку

На нашу думку об’єднання різних видів соціальної допомоги – це крок в правильному напрямку. Одна з найбільш очевидних вигод - можливість зекономити на адмініструванні, а це все таки кошти платників податків.

По-друге, об’єднання житлових субсидій з іншими видами соціальної допомоги підвищує показники адресності за рахунок використання певних "фільтрів" (за допомогою яких здійснюватиметься "відсів" заявників за ознакою матеріального стану, статусу зайнятості тощо) та перевірки ступеню нужденності заявників, забезпечує економію адміністративних витрат.

По-третє, нецільовий грошовий або квазі-грошовий трансферт має ряд інших переваг. Грошові трансферти дають можливість бенефіціарам за власним вибором купляти послуги/товари, які найбільше відповідають їх потребам. Зокрема надання нецільової грошової допомоги стимулює домогосподарства до більш ощадливого та раціонального споживання та інвестицій в енергоефективність.