Для чего контролировать чрезмерную концентрацию сельхозземель? Мировой опыт и наши реалии

13 листопада Верховна Рада України ухвалила в першому читанні багатостраждальний закон про обіг земель сільгосппризначення (№2178-10). Вже наступного тижня очікується прийняття законопроекту в другому читанні. Основні баталії в обговоренні законопроекту точаться навколо двох питань – доступу іноземців та регулювання надмірної концентрації землі у власності.

Наразі законопроект пропонує обмежувати сукупну площу земельних ділянок сільгосппризначення у власності громадянина, юридичної особи (з урахуванням пов’язаних осіб або юридичних осіб) 35%-ми таких земель в межах ОТГ, 8% в межах області та 0,5% в межах країни.

Володимир Зеленський запропонував обговорити обмеження володіння землею в 10 000 га в одних руках.

Експерти агросфери Олег Нів'євський, Ольга Галиця та Роман Нейтер з Київської школи економіки коротко аналізують доцільність запропонованих норм з огляду на міжнародний досвід та наявні дані по Україні.

1. Чи потрібно запроваджувати обмеження на (надмірну) концентрацію землеволодіння?

В економічній літературі відповідь на це питання ствердна. Виділяють головним чином дві причини, чому варто запобігати надмірній концентрації землеволодіння:

1) це зменшує ефективність використання ресурсів;

2)  впливає на роботу місцевих органів влади та розвиток громад (або політико-економічне стан громад).

Нажаль, наявних емпіричних даних по Україні з вище згаданих питань не так вже і багато, все ж вони є. Крім того, в подальшому будемо розрізняти терміни землеволодіння (що включає в себе землю в оренді та у власності) від землевласності (включає тільки землю у власності).

1.1. Концентрація землеволодіння зменшує ефективність використання ресурсів

Надмірна концентрація землеволодіння призводить до ринкової влади чи навіть монополії у використанні місцевих ресурсів – в основному робочої сили та землі, що призводить до заниження вартості цих ресурсів. Місцеві жителі фактично матимуть одного-двох виробників, які надаватимуть можливість працевлаштування та оренди земельних паїв, для яких, за відсутності альтернатив/конкуренції, не буде мотивації платити достойну заробітну плату та/або оренду.     

Згідно останніх наявних по Україні досліджень, менша концентрація землеволодіння сільгоспвиробників на місцевому рівні позитивно корелює із продуктивністю  сільгосппідриємств. Тобто сільгоспвиробники в умовах меншої конкуренції за землю мають нижчі рівні продуктивності, що, за інших рівних умов, повинно негативно відображатись на зарплатах та вартості оренди.

Насправді, є оцінки того, що понад 85% сільгосппідприємств в Україні орендували землю за ціною, нижчою від тієї, яку вони мали б заплатити в умовах конкурентного ринку. Крім того, вже багато писалось про відсталість продуктивності аграрного сектору України від країн-сусідів та конкурентів на експортних ринках.

В цілому, наприклад, в 2018 році аграрний сектор згенерував всього лише трішки менше за $500 доданої вартості в розрахунку на 1 га ріллі. В той ще самий час, середня вартість оренди за 2018 рік склала всього лише $60 на 1 га, - що несправедливо мало порівнянно з теперішньою прибутковістю аграрного сектору. Тобто є чіті індикатори наявності ринкового впливу з боку сільгосппідприємств, принаймні на місцевих земельних ринках.

Тому обмеження на концентрацію землеволодіння може бути ефективним способом збільшення добробуту в громадах та економіці вцілому.

1.2. Концентрація землеволодіння впливає на розвиток громад

Як демонструє графік 1, для доволі значної кількості новостворених ОТГ (наразі більше 800), потенційне домінування одного-двох сільгоспвиробників є доволі нагальною проблемою. Приблизно в 7% ОТГ частка найбільшого сільгоспвиробника перевищує 50% земель ОТГ і в 11% ОТГ частка найбільшого сільгоспвиробника коливається в межах 30-50%.

Графік 1. Розподіл ОТГ за часткою найбільшого користувача с/г землями ОТГ (джерело: власні розрахунки на основі даних сайту https://decentralization.gov.ua та 29 форми звітності сільгосппідприємств України)

2. Обмеження на розмір землеволодіння – міжнародний досвід

2.1. Краще уникати універсальних та негнучких обмежень

Різні країни запроваджували обмеження на розміри землеволодіння з різним успіхом. Наприклад, в багатьох з них існують досить негнучкі обмеження в частині скільки землі може знаходитись у володінні фізичних та юридичних осіб. Наприклад, в Аргентині є обмеження на площі сільгоспземель у володіння розміром 5000 га для фізичних осіб та 10 000 га для юридичних, в Польші – до 500 га, в Литві – 500 га для фізосіб та 2000 га для юросіб, в Росії – не більше 10% площі сільгоспземель регіону.

Основними причинами для використання обмежень на розмір землеволодіння було прагнення подрібнити великі земельні володіння, в деяких випадках запобігти їх появі, уникнути спекуляцій тощо. Проведені дослідження дозволяють зробити висновок, що закони, що обмежують кількість землі, яку людина, сім'я чи організація може мати у володіння, можуть виявитись заскладними у реалізації і часто не досягають поставлених цілей.

Основними результатами цієї політики з точки зору задокументованої міжнародної перспективи є:

- негативний вплив на продуктивність, неспроможність змінити аграрні структури;
- нейтральний або негативний вплив на бідність, негативний вплив на ринок оренди;
- дороге і складне адміністрування, корупція, ухилення від законодавства, судові розгляди, погано підготовлене законодавство, відсутність гарантій прав володіння, зменшення стимулів для інвестицій у землю; 
- в цілому витрати, пов'язані із запровадженням і дотриманням обмежень на концентрацію землеволодіння, переважають над очікуваними вигодами. 

2.2. Важливі зусилля уряду в реалізації обмежень

З іншого боку, аргументи на користь земельних обмежень пропонують ліміти на розмір як потенційний інструмент для запобігання нерегульованої концентрації сільськогосподарського землеволодіння.

Міжнародний досвід показує, що це було найбільш ефективно в тих випадках, коли спостерігалась серйозна налаштованність з боку уряду в забезбеченні дотримання обмежень на розмір та ефективного перерозподілу земель.

Проте, щоб бути ефективним, обмеження на розмір землеволодіння повинні використавуватись в поєднанні з іншими інструментами земельної реформи і супроводжуватися ефективною інституціональною та правовою інфраструктурою, яка спроможна адаптувати цілі закону про обмеження на розмір землеволодіння.

У будь-якому випадку, будь-яке обмеження на ринках факторів виробництва підвищує ризик зниження ефективності галузі і, таким чином, завдає шкоди зростанню сектору.

Взагалі ж замість використання адміністративних обмежень, доцільніше зосередитися на корені проблеми, а не намагатися боротися з її симптомами. Це означає, що на побоювання з приводу можливих негативних наслідків на справедливість ринку землі потрібно реагувати шляхом надання допомоги дрібним сільгоспвиробникам - підвищувати їхні конкурентної позиції на ринку купівлі землі, поліпшувати функціонування фінансових ринків, та надавати підтримку у несприятливі часи задля уникнення вимушеного продажу земель.

2.3. Краще використовувати гнучкі форми контролю над концентрацією землеволодіння

Гнучкі форми економічного стимулювання (наприклад, податки, збори, тарифи та гнучкі обмеження) мають значну перевагу над універсальними та негнучкими обмеженнями. Обмеження на кшталт "200 чи 1000 га в одні руки", на додачу вже перерахованих вище проблем, ігнорують регіональне різноманіття умов, - 200 га на Закарпатті може бути забагато і водночас мало в Дніпропетровській області.

Крім того підвищення ставки податку буде кращим та автоматичним запобіжником в контролі над надмірним та спекулятивним  придбаванням землі.

Варто зазначити, що наразі ставка податку на сільгоспземлю коливається в межах від 0,3% до 1%, але в більшості випадків тяжіє до нижньої межі і еквівалентно в середньому 30 грн за га, - що вкрай мало, є значний простір для підвищення ставки.  Виходячи із ретельного аналізу міжнародного досвіду ставок земельного податку, діапазон ставок податку на землю пропонується встановити в межах 1-5%.

З іншого боку, база оподаткування земельним податком – нормативна грошова оцінка – абсолютно віддірвана від економічних реалій країни та також суттєво занижує податкові зобовязання власників землі. Запровадження ринку землі дасть можливість генерувати дані про реальні ринкові ціни на землю. Це фактично відкине потребу у подальшому використанні НГО як бази оподаткування земельним податком.

3. Аналіз запропонованих норм контролю над надмірною концентрацією землевласністю

3.1. Контроль над землевласністю не є контролем на землеволодінням

Як вже зазначалось вище, всі негативні економічні та політико-економічні явища, які повязані із надмірною концентрацією на ринку землі повязані із землеволодінням, а не із землевласністю. Тобто має значення не стільки кількість землі у власності, а скільки обсяг землі в оренді сільгосппідприємств. Це особливо важливо для України, де сільгоспвиробники в основному орендують землю.

Таким чином, будь-які порогові значення, які будуть зазначені врешті-решт в кінцевому варіанті законопроекту, не будуть в повній мірі вирішувати справжні проблеми. Що б реально потрібно було зробити?

3.2. Основна проблема, варта уваги, - контроль рівні об’єднаної територіальної громади

Як і з будь-яким іншим ринком, в питаннях забезпечення конкуренції аналіз завжди починається із визначення меж ринку. Чи потрібно обмежувати ринок землі територією громади, області/країни вцілому. В економічній літературі ринок землі прийнято характеризувати як місцевий ринок і логічно було б в кожному окремому випадку обмежуватись межами саме об’єднаної територіальної громади. Межі звичайної громади, на відміну від ОТГ, видаються занадто "малим ринком" в даному контексті.

Проте справедливості заради, це питання підлягає ретельному аналізу та дослідженню.

Тим не менш, забезпечення конкуренції на місцевому рівні може та повино бути таким принципом та дороговказом у визначенні запобіжників по контролю надмірної концентрації землеволодіння і існуюче антимонопольне законодавство України повино слугувати відправною точкою.

Основою антимонопольного законодавства в Україні є Закон України "Про забезпечення економічної конкуренції". Стаття 13 зазначеного закону визначає ознаки монополізації ринку, а саме коли частка підприємства на ринку перевищує 35%. За відсутності ретельних прикладних досліджень для України з цієї тематики на такому детальному рівні, використання цього критерію до місцевого ринку с/г земель є прийнятним варіантом.

Місцеві органи влади повинні мати можливість точно визначати порогове значення до цієї верхньої межі.

Варто зазначити, що теперішня норма законопроекту (по обмеженню на рівні ОТГ) стосується лише власності, а тому лише частково вирішує проблему надмірної концентрації землеволодіння.

3.3. Контроль над концентрацією на рівні області та країни не має особливого значення

Контроль над концентрацією землеволодіння вищого рівня, як то 8 та 0,5% земель сільськогосподарського призначення області та країни (норма законопроекту), чи дискусійні наразі 10 000 га в одні руки – є більше політичним рішенням, оскільки об’єктивних причин для такого контролю, які були б підтвердженні дослідженнями, фактами або міжнародним досвідом, - на це наразі не має.

Натомість, обмеження в 10 000 га, про які згадав президент, означатимуть суттєві економічні втрати для України, що додасть складнощів уряду досягнути зростання в 40% за наступні 5 років. 

3.4. Дієві запобіжники, які будуть протидіяти надмірній концентрації

Як вже вище зазначалось, завжди доцільно зосередитися на корені проблеми, а не намагатися боротися з її симптомами. В даному випадку корінна проблема – менша спроможність дрібних виробників конкурувати за купівлю землі із середніми та великими виробниками.

Відповідно, це означає, що і реагувати не це потрібно шляхом надання допомоги дрібним сільгоспвиробникам з метою підвищення їх конкурентної позиції на ринку купівлі землі, поліпшувати функціонування фінансових ринків, та надання підтримки у несприятливі часи задля уникнення вимушеного продажу земель. Уряд в принципі над цим працює і веде роботу по розробці фінансових інструментів, які б вирівняли ситуацію – це і гарантування кредитів для дрібних виробників, а також здешевлення кредитів для дрібних виробників.

Звичайно цього не знайти в дискусійному законопроекті, але про це також не потрібно забувати.

Іншим кроком, який буде дієвим інструментом контролю над концентрацією, є підвищення ставки земельного податку до ефективного рівня (принаймні до 1%), який автоматично буде протидіяти надмірному накопиченню землевласності.