$250 млн, да в правильные руки.Как возродить фермерство в Украине

Україна витрачає суттєві обсяги сільськогосподарських субсидій ($250 млн щороку) або 0,5% від загальних видатків Держбюджету на способи, які не сприяють досягненню мети – допомогти виправити політичні невдачі (наприклад, мораторій на продаж сільськогосподарських земель). 

Саме вони перешкоджали просуватися до більш високої доданої вартості, а також до більш диверсифікованого сільськогосподарського сектору через:

- роздроблену структуру та несистемну доставку, які орієнтувалися на підтримку великих фермерських господарств;
- обмежені можливості повернення державних інвестицій через оподаткування сільськогосподарського сектору;
- і обмеження інвестиційних стимулів і доступу до кредитів через мораторій на продаж сільськогосподарських земель. 

Щоб підвищити ефективність існуючих субсидій, ми пропонуємо зосередитися на трьох типах видатків, а саме:

1. Цілеспрямована часткова підтримка виробничих інвестицій малими та середніми фермерами у сфері бізнесу з високою доданою вартістю (тобто без зернових та олійних культур) за допомогою відповідних грантів (бажано) або альтернативних субсидувань процентних ставок.
2. Підтримка капіталізації та використання часткової кредитної гарантії задля підтримки продуктивних інвестицій цією цільовою групою; і
3. Підтримка у навчанні фінансової грамотності та в обміні знань задля підвищення освідомленості цільової групи щодо можливостей диверсифікації й надання цій групі змоги скласти інвестиційні пропозиції із банківським забезпеченням.

Оскільки в Україні практично не існує даних щодо малого та середнього сектору цього бізнесу, це буде поєднуватися зі створенням реєстру фермерів, який дозволить приватному сектору, а також центральним і місцевим органам влади поступово покращувати націленість і ціленаправленість підтримки сільськогосподарського сектору, у тому числі й інвестицій у місцеві суспільні блага.

Який сенс має державна підтримка сільськогосподарського сектору України?

Сільськогосподарська продуктивність України – маленька частка у порівнянні з європейськими країнами. У 2014 році сільськогосподарська додана вартість за гектар в Україні складала $413, тоді як в Польщі ця сума становила $1,142, у Німеччині – $1,507, а у Франції – $2,444. Ключова причина - виробництво зосереджене на продуктах із низькою доданою вартістю (такі як зернові та олійні культури), які придатні до механічного вирощування. 

Зусилля громадськості підвищити продуктивність можуть бути виправдані, якщо вони зосереджені на усуненні недоліків ринку, щоб створити рівні умови, забезпечити суспільні блага та використати потенціал відшкодування всіх або частини інвестицій, здійснених за рахунок податкових надходжень. Нижче - детальна інформація щодо цих типів підтримки.

Усунення недоліків ринку

Характеристики сільськогосподарського сектору призводять до інформаційних проблем, які ускладнюють доступ до кредитів, особливо для малих фермерських господарств. У той час як використання землі в якості застави для позики є звичайним способом подолання цих проблем, мораторій на продаж землі робить це неможливим, тому малі виробники не можуть отримати кредит для оборотного капіталу або інвестицій. Це ставить їх у стратегічно невигідне положення у порівнянні з більшими гравцями на ринку. 

Навіть якщо земля може бути використана в якості застави, факт того, що велика частина операційних витрат на надання кредиту є фіксованою, означає, що, навіть якщо вони мають кредитоспроможні проекти, малі фермери можуть зіштовхнутися з труднощами при отриманні кредиту.

Більше того, протягом останніх двох десятиліть сільськогосподарська підтримка у формі значних податкових пільг і прямих бюджетних витрат завжди сприяла великим виробникам, створюючи нерівні умови для розвитку малих. Це частково спотворило структури фермерських господарств на перевагу великим і надвеликим агрохолдингам в Україні, залишивши мало простору для покращення продуктивності та диверсифікації невеликих ферм.

Забезпечення суспільних благ 

Багато форм сільськогосподарських технологій, так само як і суспільної інфраструктури (включаючи зрошення), мають характеристики суспільних благ та не забезпечуватимуться ринком на належному рівні, щоб державне забезпечення було соціально оптимальним. Проблеми координації, пов'язані із забезпеченням знань та виробничою інфраструктурою, можна подолати відповідними суспільними діями, наприклад, через розширення послуг і планування забезпечення суспільною інфраструктурою.

Підтримка витрат

Хоча багато країн розглядають сферу сільського господарства як отримувача чистих субсидій, видатки на підтримку сектора, в принципі, можуть бути відшкодовані шляхом оподаткування. Фактично, деякі з основних конкурентів України (наприклад, Аргентина) накладають значне оподаткування на свій сільськогосподарський сектор. Надання тимчасової підтримки зі сподіванням відшкодувати її шляхом оподаткування сектору в майбутньому є законною та потенційно життєздатною ідеєю.

Чому сучасна структура фермерської підтримки в Україні є неефективною та нестабільною?

Щороку Україна витрачає $250 млн на субсидії для сільськогосподарського сектору в рамках програм, які загалом спрямовані на підвищення переробки та доданої вартості у секторі. Хоча мета диверсифікації сектору до більш високої доданої вартості є доцільною, щоб мати диверсифіковане та більш продуктивне сільське господарство, інструменти, які використовуються задля цього, страждають недоліками, що збільшують відповідні операційні витрати, виключають малі фермерські господарства, які можливо найбільше потребують цих програм, субсидують інвестиції та закупівлі, які були б зроблені у будь-якому випадку, та не підходять для досягнення послідовного зростання.

Фрагментований/спеціальний дизайн і реалізація: Підтримка надається через 24 окремі програми, які частково перекриваються (наприклад, три програми для пільгового кредитування), які можуть переслідувати суперечливі цілі (наприклад, обмеження на сільськогосподарську техніку вітчизняного виробництва), обмежувати гнучкість у реагуванні на попит, а також обмежувати передбачуваність. 

Більше того, спеціальний дизайн і реалізація програм субсидування ставить під загрозу довіру до програм підтримки і не дозволяє включати їх у бізнес-плани фермерів. Таким чином уряд субсидує інвестиції та закупівлі, які були б зроблені у будь-якому випадку, тим самим неефективно витрачаючи гроші платників податків.

Погана ціленаправленість: Оскільки програми вимагають суттєвий об'єм паперової роботи та відшкодовують витрати лише після отримання результатів, фермерам, які обмежені в кредитах (малим), важко отримати до них доступ. Як результат, велика частина підтримки, що надається, відповідно, надходить великим фермерським господарствам.

Фактично, кожного року від двох до трьох великих сільськогосподарських компаній отримують більше половини субсидій – на шкоду меншим компаніям, яким ця підтримка може бути більш необхідною.

Обмежена стабільність: Ціль програми субсидування повинна полягати в отримання більш високих прибутків, принаймні деякі з яких потім можна повернути за рахунок податків. Однак, оскільки більшість підприємств обирає спрощений режим оподаткування, сільськогосподарський сектор України оподатковується дуже несуттєво за ставкою, яка не пов'язана з прибутком.

Поточні субсидії пов'язані з ресурсами, які спотворюють стимули. І дані свідчать про те, що такі поєднані субсидії мають тенденцію до зниження ефективності та продуктивності, тим самим обмежуючи перспективи зростання сектору.

Якими були б схеми альтернативної структури підтримки сільського господарства?

Замість того, щоб намагатися "обрати переможців", ми пропонуємо, щоб державна підтримка сільськогосподарського сектору зосереджувалася на досягненні високого загального стабільного зростання продуктивності та конкурентоспроможності, а також здатності до самовідновлення шляхом ціленаправленої підтримки для усунення недоліків ринку, а також для більш диверсифікованого сільськогосподарського портфоліо/виробництва структури.

Підтримка суспільних благ: Щоб підвищити освідомленість малих фермерів і надати їм змогу скласти життєздатні інвестиційні пропозиції, необхідно навчити їх фінансовій грамотності та провести обмін знань. Це може бути пов'язане із підтримкою інших суспільних благ (наприклад, із санітарними та фітосанітарними заходами, безпекою харчових продуктів, інформаційними системами, фізичною сільською інфраструктурою, освітою та науково-дослідницькою роботою) і є важливим для збільшення віддачі від інвестицій та для експортного потенціала.

Покращення доступу до кредиту: Коли справа стосується доступу до фінансових послуг, невеликі фермерські господарства перебувають у невигідному становищі через інформаційну асиметрію та операційні витрати. Вони не мають фінансової звітності, яка була б зручною для банків (через спрощену систему оподаткування та звітності в сільськогосподарському секторі), кредитної історії та предмету забезпечення, через що банкам складно оцінити ризики для надання їм кредиту. 

Ця проблема посилюється мораторієм на продаж сільськогосподарських земель. Хоча скасування мораторію на продаж сільськогосподарських земель забезпечує передумови для використання землі в якості застави для кредитних ринків, кредитна історія потенційних позичальників і ознайомлення банків із сектором означає, що на початку ризик надання кредиту сільськогосподарському сектору залишається високим. Часткова кредитна гарантія (ЧКГ) може зменшити такі ризики, не знімаючи відповідальності з банків, в ідеалі в поєднанні з іншими методами управління ризиками (наприклад, страхування врожаю) для подолання системного ризику.

Інвестиційна підтримка (нових) сільськогосподарських підприємців: Політика підтримки сільського господарства в Україні у формі суттєвих податкових пільг і субсидій завжди була була розрахована на великих гравців, що ставило малих виробників у незручне становище.

Щоб дозволити малим (тим, що розвиваються) фермерським господарствам на рівних конкурувати з великими та вже сформованими гравцями, а також виправити довготривалу невдачу в політиці, може стати необхідною заміна вкрай неефективних, спотворюючих та несправедливих субсидій на просту та ціленапрпавлену підтримку для сприяння збільшенню капіталу та диверсифікації. 

Це може бути у формі:

- пропорційних грантів;
- субсидій на процентну ставку; 
- або субсидій на операційні витрати для компенсації банкам витрат на обслуговування невеликих клієнтів. 

Такі програми повинні сильно покладатися на якісних фінансових посередників, а також мати змогу спільно адмініструватися організацією, яка відповідає за надання часткової кредитної гарантії. 

Орієнтація на ціль фінансування та клієнтуру є ключовим елементом. Цільові інвестиції капіталу мають бути пріоритетом, але фінансування оборотного капіталу також не варто повністю виключати. Цільова група повинна бути ретельно визначеною. Критерії придатності повинні в першу чергу зосереджуватися на обороті фермерських господарств і виходити із наявних даних. 

В Україні ми пропонуємо обмежити програму фермерським господарствам із річним оборотом до $0,55 млн. Крім того, для забезпечення диверсифікації, олійні, зернові та птахоферми повинні бути виключені зі списку цільових господарств. Регулярне оцінювання та аудит програми мають важливе значення.

Текст написано у співавторстві з Клаусом Даннінгеном, провідним економістом Світового банку з питань сільського господарства та розвитку сільських територій

Розгорнуту статтю можна знайти тут.