Фукуяма: Как Украине стать Данией и причем тут сильные институты

(укр.)

Вивчення розвитку людських суспільств не зводиться до каталогізації видатних постатей, подій, конфліктів і політичних рішень. Щоб зрозуміти основні процеси та поворотні моменти, слід дослідити, як виникали, змінювалися й занепадали політичні інститути - перконує філософ, політолог, політичний економіст та професор Стенфордського університету Френсіс Фукуяма.

У другому томі своєї праці - книзі "Політичний порядок і політичний занепад. Від промислової революції до глобалізації демократії" - Фукуяма спробував проаналізувати, як розвивалися та взаємодіяли держава, право й демократія протягом останніх двох сторіч.

Чому в одних країнах вдалося встановити демократичні уряди, яким властива відповідальність і підзвітність, а в інших - ні, а також описує небезпечні ознаки, що можуть вказувати на занепад розвинених демократій.

LIGA.net публікує уривок з книги Фукуями, яку видавництво "Наш Формат" планує видати вже зовсім скоро. 

Спецпередмова Фукуями до українськго видання

Коли Україна здобула незалежність, вона продемонструвала спільну для всіх рису: установити стовп демократичності виявилося значно легше, ніж створити сучасну державу, аби запровадити справжнє верховенство права. Проводилися  вибори, хай не цілковито вільні чи не бездоганно чесні, але, тим не менше, конкурентніші за будь-що, знане в радянські часи. Бракувало сучасної бюрократії, а політичний клас, як і уряд, оповила надзвичайно високого рівня корупція. І досі неспроможність розбудувати сучасну некорумповану державу є єдиною вадою, що стримує майбутній політичний та економічний розвиток України.

Однією з переваг, які мала Україна і яких, проте, бракувало в Росії, Білорусі та інших пострадянських державах, за винятком балтійських країн і Грузії, було активне громадянське суспільство. Дві події - Помаранчева революція та Революція гідності - закликали людей вийти на вулиці з протестами проти корупції й шахрайства у виборчому процесі, а також не дати Україні знову повернутися на клептократичну російську орбіту. Протестувальники домоглись успіху двічі, вигнавши одну й ту саму корумповану особу, президента Віктора Януковича. Але й досі не подолано потужніший виклик, що полягає в продовженні розбудови сучасної держави, яка поважала би справжнє верховенство права й дотримувалася б його.

Я сподіваюся, що мої два томи - "Витоки політичного порядку" та "Політичний порядок і політичний занепад" – допоможуть українцям краще зрозуміти важливість сильних інститутів та умов, які полегшують їхню появу й зростання. Зрештою, жодна зовнішня потуга не здатна побудувати для них і замість них ці інститути, хоча досвід інших держав може стати в пригоді, запропонувати моделі й бути джерелом натхнення.

Інститути в суспільствах будуються тими, хто здійснює політичну владу, а також тими, хто виступає за верховенство права й організовує його підтримку разом з компетентною адміністрацією та розглядає такі інститути як предмет власного інтересу.

Хай інколи важко повірити, але Україна справді досягла значного прогресу в становленні сучасної ліберальної демократії, що є істотним досягненням з огляду на зусилля Росії підірвати її успіх.

Україна є важливою для решти світу. Якщо їй не вдасться модернізуватись і вона повернеться на довколаросійську орбіту, це стане бентежним сигналом решті Євразії і повідомленням деяким країнам про те, що вони перебувають у полоні петель своїх історій, тож їм ніколи не вдасться приєднатися до Європи в ролі цілковито сучасних держав.

Це розуміє Росія, яка робить усе можливе, щоб Україні не вдалося. Тому молодому поколінню українських лідерів доведеться опікуватися тим, аби їхня країна справді досягла належного балансу між державою, правом і демократією.

...

Що таке політичний розвиток?

Політичний розвиток - це зміна політичних інститутів із плином часу. Він не тотожний змінам у політичних інституціях чи в політичних стратегіях: прем’єр-міністри, президенти й депутати можуть приходити і відходити, закони можуть замінювати новими, але все це не зачіпає основоположного політичного порядку, котрий визначається засадничими правилами, на основі яких суспільства організовують своє ункціонування.

Я виділив три базові категорії інститутів, які формують політичний порядок: державу, верховенство права та механізми підзвітності. Держава - це ієрархічна, централізована організація, що володіє монополією на легітимне застосування сили на визначеній території. Крім варіативних характеристик на кшталт складності й адаптивності, держави також різняться за мірою безособовості.

Зокрема перші з них важко було відрізнити від особистого господарства правителя. Їх називають "патримоніальними", бо вони служили родині та друзям правителя, котрі становили їх функціональний кістяк. Натомість у сучасних, розвиненіших державах проводиться межа між приватним інтересом правителя та публічним інтересом усього суспільства. Вони ставлять собі за мету безособово ставитися до всіх громадян, виконуючи закони, набираючи чиновників і реалізовуючи політичні рішення без упередженості на чию-небудь користь.

Верховенство права можна означувати через багато різних аспектів, зокрема через простоту законів і порядків, захищеність майнових прав та забезпечення виконання контрактів, або через сучасне західне розуміння прав людини, яке вимагає рівних прав для жінок, а також для расових та етнічних меншин. Якщо правителі можуть під себе змінювати закони, це означає, що в суспільстві не панує верховенство права, навіть якщо до решти населення ці закони застосовуються однаково.

Щоб мати справжню силу, верховенство права зазвичай потребує існування окремого інституту правосуддя, який би функціонував окремо від виконавчої гілки влади. Згідно з цим означенням верховенство права не стосується якогось конкретного зведення законів, скажімо законів сучасних Сполучених Штатів або Європи. Як механізм обмеження політичної влади верховенство права існувало в стародавньому Ізраїлі, Індії, Ісламському світі, а також на християнському Заході.

Верховенство права слід відрізняти від того, що інколи називають "верховенством за допомогою закону". В останньому випадку "законом" називають розпорядження, які видає правитель і які не мають обов’язкової сили для нього самого. У деяких випадках "верховенство за допомогою закону" проходить інституціалізацію, набуває регулярного й прозорого характеру. В таких випадках воно починає виконувати деякі з функцій верховенства права, обмежуючи свавільну владу правителя.

Підзвітність означає, що державна влада відгукується на інтереси всього суспільства - тобто на те, що Арістотель називав "спільним благом", - а не просто на якісь вузькогрупові інтереси. У наш час підзвітність зазвичай розуміють у процедурному плані, тобто як періодичне проведення вільних і чесних багатопартійних виборів, які дають громадянам змогу обирати й дисциплінувати своїх правителів. Однак підзвітність можна розуміти і в змістовному плані, адже правителі можуть відгукуватися на очікування всього суспільства не тільки під тиском процедурної підзвітності.

Державна влада, яка не обирається на виборах, може бути різною мірою чутливою до громадських запитів - саме тому Арістотель у "Політиці" розрізняв монархію й тиранію. Проте зазвичай між процедурною та змістовною підзвітністю існує тісний зв’язок, бо навіть якщо нічим не стримувані правителі чутливо ставляться до спільного блага громади, немає ніякої гарантії, що ця чутливість триватиме вічно. Вживаючи слово "підзвітність", ми зазвичай говоримо про сучасну демократію як про сукупність процедур, що змушують державну владу реагувати на запити своїх громадян.

Однак слід пам’ятати, що якісні процедури не обов’язково гарантують відповідний змістовний результат. Інститут держави зосереджує у своїх руках владу, даючи суспільству змогу використовувати цю владу для забезпечення дотримання вил поведінки, навколо яких у суспільстві склався всезагальний консенсус, що вимагає їх дотримання навіть від наймогутніших політичних діячів - королів, президентів, прем’єр-міністрів чи хай як інакше вони називаються.

Якщо правителі можуть під себе змінювати закони, це означає, що в суспільстві не панує верховенство права, навіть якщо до решти населення ці закони застосовуються однаково. Щоб мати справжню силу, верховенство права зазвичай потребує існування окремого інституту правосуддя, який би функціонував окремо від виконавчої гілки влади. Згідно з цим означенням верховенство права не стосується якогось конкретного зведення законів, скажімо законів сучасних Сполучених Штатів або Європи.

Як механізм обмеження політичної влади верховенство права існувало в стародавньому Ізраїлі, Індії, Ісламському світі, а також на християнському Заході. Верховенство права слід відрізняти від того, що інколи називають "верховенством за допомогою закону". В останньому випадку "законом" називають розпорядження, які видає правитель і які не мають обов’язкової сили для нього самого. Далі ми побачимо, що в деяких випадках "верховенство за допомогою закону" проходить інституціалізацію, набуває регулярного й прозорого характеру. В таких випадках воно починає виконувати деякі з функцій верховенства права, обмежуючи свавільну владу правителя.

Підзвітність означає, що державна влада відгукується на інтереси всього суспільства - тобто на те, що Арістотель називав "спільним благом", - а не просто на якісь вузькогрупові інтереси. У наш час підзвітність зазвичай розуміють у процедурному плані, тобто як періодичне проведення вільних і чесних багатопартійних виборів, які дають громадянам змогу обирати й дисциплінувати своїх правителів. Однак підзвітність можна розуміти і в змістовному плані, адже правителі можуть відгукуватися на очікування всього суспільства не тільки під тиском процедурної підзвітності.

Державна влада, яка не обирається на виборах, може бути різною мірою чутливою до громадських запитів - саме тому Арістотель у "Політиці" розрізняв монархію й тиранію. Проте зазвичай між процедурною та змістовною підзвітністю існує тісний зв’язок, бо навіть якщо нічим не стримувані правителі чутливо ставляться до спільного блага громади, немає ніякої гарантії, що ця чутливість триватиме вічно. Вживаючи слово "підзвітність", ми зазвичай говоримо про сучасну демократію як про сукупність процедур, що змушують державну владу реагувати на запити своїх громадян. Однак слід пам’ятати, що якісні процедури не обов’язково гарантують відповідний змістовний результат.

Інститут держави зосереджує у своїх руках владу, даючи суспільству змогу використовувати цю владу для забезпечення дотримання законів, підтримання миру, захисту від зовнішніх ворогів та створення неодмінних громадських благ. Натомість верховенство права й механізми підзвітності тягнуть віз у протилежному напрямі: вони обмежують владу держави і гарантують, що вона використовуватиметься під контролем та зі згоди суспільства. Справжнім дивом сучасного політичного життя є те, що наші політичні режими сильні й ефективні, але при цьому вимушені функціонувати, не переступаючи рамок закону та демократичного вибору населення.

У різних політичних системах зазначені три категорії інститутів можуть існувати окремо один від одного або в різних поєднаннях. Наприклад, у Китайської Народної Республіки сильна й розвинена держава, але хитке верховенство права. Демократія в ній повністю відсутня. У Сінґапурі до держави додається верховенство права, але демократія тут поки що дуже урізана.

У Росії відбуваються вибори; є держава, здатна дієво придушувати інакодумство, але менш вправна в наданні послуг; верховенство права в ній слабке. У багатьох неспроможних державах на кшталт Сомалі, Гаїті та Демократичної Республіки Конго початку ХХІ століття держава і верховенство права слабкі або навіть відсутні, хоч в останніх двох відбулися демократичні вибори.

На противагу їм у політично розвинених ліберальних демократіях функціонують усі три групи інститутів - держава, верховенство права та процедурна підзвітність, - у той чи інший спосіб збалансовуючи одне одного. Могутня держава, яку ніщо не обмежує, називається диктатурою; а слабка держава, яку обмежує завелика кількість підлеглих їй політичних сил, неефективна і часто-густо нестабільна.

ЯК СТАТИ ДАНІЄЮ?

У першому томі я озвучив думку, що сучасні країни, які розвиваються, та міжнародна спільнота, яка намагається допомогти їм, фактично розв’язують проблему "як стати Данією?". При цьому я мав на увазі не стільки справжню Данію як країну, скільки уявне суспільство, яке живе в умовах економічного добробуту, демократії, безпеки і якісного врядування, а також низького рівня корупції. Така "Данія" характеризується ідеальним балансом усіх трьох груп політичних інститутів: у неї є ефективний державний апарат, надійно вкорінене верховенство права та демократична підзвітність. Міжнародна спільнота прагне перетворити Афганістан, Сомалі, Лівію та Гаїті на ідеальні країни на кшталт нашої "Данії", проте не має жодного уявлення, як досягти цієї мети. Я вже раніше зазначав, що наша проблема частково полягає в тому, що ми не розуміємо, як сама Данія стала "Данією", а отже, не усвідомлюємо складності й проблемності політичного розвитку.

З усіх численних достоїнств Данії найменш вивченою і зрозумілою залишається проблема переходу її політичної системи від патримоніальної до сучасної держави. У патримоніальній правителів підтримує мережа друзів та родичів, котрі пожинають матеріальні вигоди в обмін на свою політичну відданість; а в сучасній системі урядові чиновники вважаються служниками або опікунами широко означених громадських інтересів, а закон забороняє їм використовувати посади для особистої наживи. Як же так сталося, що Данія опинилася під владою бюрократів, які старанно підпорядковують свої дії суспільним цілям, володіють належними фаховими навичками, виконують обов’язки відповідно до функціонального поділу праці та визначаються на посади на основі особистих заслуг і вмінь?

У наш час навіть найбільш корумповані диктатори не можуть повторити слова стародавніх королів або султанів про те, що вони реально "володіють" своєю країною і можуть зробити з нею все, що їм заманеться. Зараз усі вони без винятку як мінімум запевняють, що розмежовують свій приватний інтерес та інтереси суспільства. Таким чином, патримоніалізм перетворився на "неопатримоніалізм", за якого політичні лідери прикриваються видимістю сучасної держави - бюрократією, правовою системою, виборами і так далі, - але при цьому керують країною заради особистої вигоди.

Під час виборчих кампаній вони можуть згадувати про громадське благо, але їхні державні апарати не функціонують на безособовій основі: вигоди роздаються мережам політичних прибічників в обмін на їхні голоси та присутність на з’їздах. Таку модель поведінки можна спостерігати в багатьох країнах від Ніґерії до Мексики і від Мексики до Індонезії. Дуґлас Норт, Джон Волліс і Баррі Вайнґест запропонували альтернативну назву неопатримоніалізму - "порядок обмеженого доступу". Це модель відносин, за якої коаліція рентоорієнтованих еліт використовує свою політичну владу, щоб запобігати вільній конкуренції в економічній та політичній системах.

Дарон Аджемоглу та Джеймс Робінсон використовують поняття "екстрактивних" інститутів для опису тих самих реалій. На певній стадії історії всі держави можна було охарактеризувати як патримоніальні, обмежені за доступом або екстрактивні. Постає питання: як же з таких політичних порядків розвинулася сучасна держава? Згаданим вище дослідникам добре вдалося описати процес переходу, але їм не вдалося запропонувати задовільну динамічну теорію змін. Далі ми побачимо, що до модернізації державу спонукають кілька різних сил.

Зокрема історично важливим чинником була військова конкуренція, яка значно дієвіше, ніж економічна вигода, мотивує державу до реформування. Друга важлива рушійна сила змін - соціальна мобілізація, викликана індустріалізацією. Економічне зростання створило нові соціальні групи, в яких із часом з’явилася внутрішня організаційна структура для колективної дії, тож вони почали домагатися участі в політичній системі. Цей процес не завжди веде до створення сучасної держави, але за правильних обставин це не тільки можливо, а й справді відбувалося в історії.

Что еще почитать о книгах на LIGA.net:

Долой прокрастинацию. Успеть все и не сойти с ума. Книга

Мир не так плох, как вам кажется. Но что его ждет дальше? Книга

От Маска до Бренсона: жить вне границ, думать вне рамок. Книга

Переговоры с результатом. Методы специалиста ФБР Криса Восса

Войны бушуют вокруг и внутри: наш дипломат написал книгу. Отрывок

"Фактология". Отрывок из важнейшей книги по версии Билла Гейтса

Must read. Книги, которые вдохновляли украинский бизнес в 2018-м

Советы миллиардера: Билл Гейтс назвал 5 лучших книг 2018 года