Ручное управление бюджетом: причины и последствия

Второй материал из цикла Идеальный госбюджет-2017, подготовленный для ЛІГА.net Институтом общественно-экономических исследований (ISES). Во второй части эксперты института говорят о гибридной бюджетной модели и влиянии на государственные финансы ручного управления бюджетом, которое остается характерным для всей истории независимой Украины. 

Эффективность бюджетной политики во многом зависит от механизмов планирования и администрирования бюджета, состояния бюджетной системы и экономики в целом. В Украине сформировалась "гибридная" бюджетная модель - центр ответственности за принимаемые решения и действия размыт. Это влияет как на финансовую стабильность, так и на возможности экономического развития.

Для такой модели в условиях Украины характерно, что Министерство финансов фактически навязывает секторальным министерствам и местным органам власти их бюджеты, а также необходимость проведения структурных реформ. При этом сам Минфин не несет ответственности за последствия и переводит ее на министров и местных чиновников. Основания для этого есть. Согласно законодательству, они действительно отвечают за составление и исполнение бюджета соответствующей сферы государственного управления или местного самоуправления.

Но не получив от Минфина ни денег на реформы, ни хотя бы прозрачной процедуры обсуждения бюджетных запросов они пытаются решать бюджетные проблемы путем закулисных договоренностей с правительством или за счет лоббизма в комитетах Верховной Рады. Это приводит к непрозрачности утверждения бюджетных назначений, затягиванию реформ в соответствующих сферах из-за отсутствия достаточных средств или еще хуже: реформами называют простое сокращение расходов.

Ручное управление применяется практически повсеместно:

- на этапе формирования проекта бюджета, когда уровень ассигнований распорядителям определяется Минфином, исходя из соображений распределения ограниченных средств вместо обоснованного определения приоритетов для достижения целей политики реформ;

- на этапе принятия бюджета, когда парламент увеличивает расходную часть вследствие политического компромисса, а не как результат обоснованного видения возможностей экономики. Ни разу Верховная Рада не приняла государственный бюджет в редакции правительства. Так, в 11 из 15 случаев (в 2000-2014 гг.) расходы бюджета, утвержденного парламентом, были завышены в сравнении с первоначальным правительственным проектом в среднем на 4,5%;

- на этапе выполнения бюджета, когда утвержденный документ неоднократно подвергается изменениям и различным дополнительным согласованиям. Наибольшее количество изменений в бюджет было внесено в 2012 г. - 38, наименьшее - в 2002 г. - только 4. Перераспределений средств государственного бюджета по решениям Кабинета Министров, согласованным с бюджетным комитетом ВР, было свыше 90 в 2012 и 2013 гг., в 2014 - более 40, в 2015 - почти 70, а за 7 месяцев 2016 года - еще 18.

Читайте также: Почему госбюджет утратил функцию инструмента развития экономики

Как следствие бюджетная политика в Украине не стала механизмом реализации структурных реформ, а значительная часть решений в сфере бюджетной политики является предметом внешнего и внутреннего политического торга.

Почему ручное управление столь распространено вот уже много лет и к чему это приводит?

1. Некачественная система прогнозирования показателей доходной части бюджета. Как показала практика, система прогнозирования макропоказателей, механизм и сроки которой определены постановлением Кабинета Министров от 26.04.2003, не применялась в полном объеме, сроки принятия соответствующих документов не всегда соблюдались, прогноз макропоказателей часто рассчитывался практически "под бюджет". Хотя система прогнозирования в Министерстве экономического развития и торговли создана, результаты подготовленных прогнозов постоянно подвергались "политической" корректировке. Во-первых, со стороны правительства и Министерства финансов с целью увеличения доходов для распределения. А во-вторых, для согласования его с показателями, включенными в совместные программы МВФ. Следствием этого оказывалось хроническое несовпадение плановых показателей государственного бюджета с фактическими как по доходам, так и по расходам. Например, доходная часть сводного бюджета в 2012-2014 гг. выполнялась на 93-94% от плана с учетом его корректировки в течение года; расходная часть - на 92,4% в 2012 г., на 91,2% в 2013 г. и только на 88,9% в 2014 г.; в 2015 г. - на 94,8%.

2. Политические факторы, связанные с принятием популистских решений о повышении социальных стандартов в целом и расходов для отдельных отраслей в период перед парламентскими и президентскими выборами. Короткие политические циклы, побуждающие к попыткам получить быстрые результаты для следующих выборов, а не заложить основы системных изменений в государстве и роста его экономики.

3. Недостатки казначейской системы исполнения бюджета. Создание Государственного казначейства сосредоточило все бюджетные средства на едином казначейском счете. Это должно было обеспечить постоянную ликвидность бюджетной системы в пределах утвержденных показателей, благодаря чему государство должно было бы стать наиболее надежным и ликвидным финансовым партнером для бизнеса и граждан. Однако эти функции казначейство должным образом не выполняет до сих пор. Слабое развитие финансового рынка не позволяет гибко управлять ликвидностью казначейского счета: на нем или накапливается избыток, или образуется дефицит средств. Поскольку государственный бюджет (в лице Минфина и казначейства) потенциально может выступать крупнейшим участником финансового рынка страны, такие колебания негативно влияют как на макроэкономическую стабильность (особенно в конце бюджетного года, когда идет массовая оплата счетов), так и на доверие к государству, которое несвоевременно выполняет свои обязательства или не выполняет их совсем.

Читайте также: Сто дней правительства Гройсмана. Оценка по восьми параметрам

4. Недостаточное качество государственного финансового контроля и аудита. Как показывает практика, система внутреннего аудита в бюджетных учреждениях не обеспечивает предотвращения нарушений в бюджетном процессе. Причины этого как субъективные (непонимание руководителями бюджетных учреждений сути внутреннего финансового контроля и аудита, практика "взаимовыручки"), так и объективные (несовершенство нормативной базы в вопросах внутреннего контроля, в том числе ответственности и подотчетности руководителей бюджетных учреждений). Переименование Главного контрольно-ревизионного управления Министерства финансов в Госфининспекцию и ее выделение в качестве отдельного органа исполнительной власти не повысило эффективности этой структуры. В процессе очередное ее переформатирование - в Государственную аудиторскую службу. Образование Счетной палаты как высшего органа финансового контроля государства также мало повлияло на его качество. С принятием в 2015-м новой редакции Закона Украины "О Счетной палате" были пересмотрены основные подходы к финансовому контролю, уточнен статус Счетной палаты как высшего органа внешнего аудита публичных финансов. А также расширены ее полномочия по контролю за доходной частью государственного бюджета, проведению аудита государственных предприятий и так далее.

Однако и это не решило проблемы фактического дублирования работы Счетной палаты и Госфининспекции на фоне продолжения расточительства и откровенной коррупции при проведении бюджетных операций. К тому же значительные суммы ущерба от нарушений, которые публично оглашаются этими органами, оказываются часто просто оценочными суждениями работников этих органов, не всегда даже должным образом оформленными и подтвержденными. При этом необходимо учесть тот факт, что состав Счетной палаты должен был быть полностью обновлен еще осенью прошлого года - но, к сожалению, до сих пор отобранные за результатами конкурса кандидатуры не были рассмотрены Верховной Радой. Прошлый опыт работы Счетной палаты показывает, что важнейшее значение имеет профессионализм ее членов и их политическая "независимость".

5. Существование коррупционных схем и недостаточная прозрачность исполнения бюджетов. Законодательство в сфере государственных закупок все еще остается несовершенным. Принятие исключений из базового закона для закупки определенных товаров (работ, услуг) и субъектов, недостатки в проведении тендеров (высокий уровень применения неконкурентных процедур) и низкий уровень конкуренции во время проведения процедур закупок создавали возможности для субъективных решений. Большие надежды в сфере детенизации государственных расходов возлагаются на запуск с 1 августа этого года системы ProZorro для всех государственных и местных органов и учреждений, предприятий.

Единственное, что беспокоит, - это слишком обширная реклама, созданная для этой системы. Ведь суть проблемы не в процедурах закупок, а в качестве планирования и менеджмента в публичных (государственных и коммунальных) учреждениях и предприятиях, где и формируются коррупционные возможности.

Решение всех этих проблем лежит в плоскости общего реформирования бюджетной системы Украины, совершенствования процедур, определения стратегических приоритетов бюджетной политики. Формирование бюджета должно начинаться с фокуса на результате, а уже потом - на ресурсах, необходимых для его достижения.

Авторы: Анатолий Максюта, Ярослав Жалило, Антонина Дешко

Институт общественно-экономических исследований