Привид монополії. Як змусити владу почути місцеве самоврядування під час війни
У 2014 році в Україні почалась реформа місцевого самоврядування та територіальної організації влади з метою її децентралізації. Вона розширила можливості громад та повноваження органів місцевого самоврядування, а також надала серйозні ресурси містечкам та селам, каже LIGA.net Юрій Ганущак, директор Інституту розвитку територій.
Більше того, децентралізація дала більше можливостей та ресурсів для ухвалення ефективних рішень, які були критично важливими під час повномасштабного вторгнення.
Це бачать навіть міжнародні партнери України – Європейська Комісія називає децентралізацію однією з найефективніших та найуспішніших реформ, проведених в Україні, яка стала вирішальним фактором соціального та економічного розвитку.
Та це не значить, що реформа закінчена, адже досі існують невирішені проблеми, в тому числі і через застаріле законодавство. Одна з них – взаємодія місцевого самоврядування з центральною владою.
Тому експерти Коаліції Реанімаційний Пакет Реформ спільно з Центром політико-правових реформ, UPLAN і більшістю всеукраїнських асоціацій місцевого самоврядування розробили проєкт закону "Про внесення змін до Закону України "Про асоціації органів місцевого самоврядування" (щодо врахування результатів реформування адміністративно-територіального устрою України), мета якого посилити інституційну спроможність асоціацій органів місцевого самоврядування, які і є ефективним адвокатом інтересів органів місцевого самоврядування різних рівнів. Які зміни сьогодні потрібні розбиралася LIGA.net у партнерському проєкті з Коаліцією РПР.
Громади та центр: взаємодія чи де-децентралізація?
Зараз в умовах воєнного стану держава намагається спростити процедури ухвалення рішень. Однак внаслідок ухвалення рішень на центральному рівні органи місцевого самоврядування можуть бути відсторонені від процесу розв’язання місцевих питань. Тому надважливо мати ефективний інструмент взаємодії з державою, щоб вона ухвалювала якісні рішення, які стосуються місцевого самоврядування в тісному діалозі з громадами. Наразі такий інструмент фактично безальтернативний – це асоціації органів місцевого самоврядування.
"Теоретично держава може вести переговори з кожним містом та селом окремо, але, як правило, ці сепаратні переговори дуже погано закінчуються, – констатує Ганущак. – Держава буде говорити тільки з сильним і хоче бути впевнена, що візаві дійсно представляє інтереси та подає обгрунтовані пропозиції, а не окремі "хотєлки".
По-перше, чинний закон забороняє громаді бути членом більш ніж як однієї всеукраїнської асоціації, хоча Європейська хартія передбачає свободу асоціювання і не містить такого обмеження. Це "вилазить", коли адміністративно-територіальна одиниця має у своєму складі як містечка, так і села. Інтереси сільської місцевості інколи відрізняються від інтересів, спрямованих на розвиток міських поселень, тому доцільною була б участь такої одиниці у кількох асоціаціях, чого чинний закон не дозволяє.
ДОВІДКА. Зараз існує чотири всеукраїнські асоціації органів місцевого самоврядування: Асоціація міст України (АМУ), Асоціація об’єднаних територіальних громад (АОТГ), Всеукраїнська асоціація громад (ВАГ) та Українська асоціація районних та обласних рад (УАРОР).
Всеукраїнськими є асоціації, що об'єднують більше половини органів місцевого самоврядування відповідних територіальних рівнів. Наприклад: якщо мова про обласні та районні ради, то має бути більше половини таких рад, щоб асоціація мала статус всеукраїнської.
По-друге, досі не формалізовано взаємодію асоціацій і центральної влади. Навіть зараз деякі рішення ухвалюються з порушеннями, без консультацій з представниками асоціацій органів місцевої влади.
Разом з представниками громад та експертами був напрацьований та ухвалений компромісний законопроєкт (№7269) про функціонування місцевого самоврядування у період дії воєнного стану. Він набув чинності в травні 2022-го і передбачає перелік рішень, які в умовах воєнного стану може одноосібно ухвалювати голова громади.
За словами голови правління Центру політико-правових реформ Ігоря Коліушка, в перші місяці великої війни було об'єктивно складно реалізовувати деякі положення Закону "Про асоціації органів місцевого самоврядування (ОМС)", наприклад, в частині консультацій перед ухваленням важливих рішень.
"Умовний уряд міг напрацювати в бомбосховищі постанову і відправити асоціаціям, але вони не були спроможні за декілька днів розглянути та відповісти", – пояснює експерт у коментарі LIGA.net.
Саме через відсутність консультацій були ухвалені два неякісних законопроєкти №7153 та №7180, які Президент так і не підписав. Але навіть у таких умовах асоціації лишаються основним інструментом комунікації між місцевою та центральною владою. Саме тому застарілу нормативку, яка регулює ці відносини потрібно оновити, для чого експерти разом з всеукраїнськими асоціаціями розробили проєкт закону про зміни в Закон "Про асоціації ОМС".
Закрити нормативну діру
Одна з ключових змін, яку пропонують експерти та представники частини всеукраїнських асоціацій ОМС полягає у дозволі органу місцевого самоврядування на асоціювання в будь-якій кількості асоціацій.
"У рамках територіальної реформи змінилась конфігурація місцевого самоврядування і більшість громад стали членами більш ніж однієї всеукраїнської асоціації. А закон досі містить норму, яка це забороняє", – пояснює Коліушко.
"На даному етапі розвитку місцевого самоврядування в Україні одна всеукраїнська асоціація призведе до монополії з усіма відповідними наслідками, – каже LIGA.net Сергій Шевель, заступник виконавчого директора Всеукраїнської асоціації ОТГ, – Міські, сільські та селищні громади мають доволі різний рівень розвитку, а їхні інтереси не завжди співпадають. Неприпустимо, щоб інтереси великих міст переважали над інтересами інших".
Що на практиці може означати таке домінування для громад? Наприклад, уявімо, що обговорюється питання, за якою податковою адресою має зараховуватись податок на доходи фізичних осіб (ПДФО).
"Великі міста зацікавлені, щоб таке зарахування проводилось за адресою реєстрації підприємств. Київ в цьому зацікавлений найбільше, бо всі великі компанії зареєстровані у столиці, – пояснює Ганущак. – У той час, як сільські громади зацікавлені, щоб податок справлявся за місцем проживанням осіб. Це діаметрально різні інтереси та кожна асоціація артикулює свій інтерес".
Як ще один приклад Коліушко наводить Чортківську громаду: "Чортків – невелике місто, але громада вдвічі більша за рахунок сільського населення. І виникає питання: це міська чи сільська громада, – пояснює експерт. - Очевидно, що вона має право бути членом двох всеукраїнських асоціацій, щоб захищати інтереси всіх частин громади".
Запропонована зміна відповідає статті 10 Європейської хартії місцевого самоврядування, підкреслюють експерти. Також це буде сприяти конкуренції між всеукраїнськими асоціаціями, що призведе до якіснішого відстоювання інтересів ОМС, переконує LIGA.net Яніна Казюк, докторка наук з державного управління.
Ще одна запропонована зміна полягає в уточненні підходу до консультацій з асоціаціями та формалізації процесу. Чинний закон містить перелік випадків, коли центральні органи обов'язково мають провести консультації з асоціаціями. Але оскільки це написано "абстрактно", то центральна влада часто "маневрує", каже Коліушко.
Багато років була проблема, що центральна влада запрошувала до консультацій ту чи іншу асоціацію, виходячи з персональних відносин, зауважує Казюк.
Напрацьованим проєктом закону встановлюється, що до участі у засіданнях державних органів, на яких розглядаються відповідні проєкти рішень, запрошуються представники всіх всеукраїнських асоціацій.
"Якщо умовна Асоціація міст генерує законопроєкт, то консультації проводяться з усіма асоціаціями, які мають всеукраїнський статус, – пояснює Ганущак. - Це унеможливлює сепаратні переговори й запобігає монополії однієї асоціації".
Формалізація ж дозволить документувати увесь процес і зробити його максимально прозорим. Зараз за законом результати консультацій оформляються протоколом, який може додаватися до проєкту рішення. Експерти ж пропонують зробити це додавання обов'язковим.
"Ці новації більш формалізують консультації та надають асоціаціям більше можливостей зафіксувати свою позицію в документах та відстоювати її надалі", – переконаний заступник виконавчого директора Всеукраїнської асоціації громад Ігор Абрамюк.
Ще одна важлива запропонована новела: асоціації будуть юридичними особами публічного права. Наразі асоціації мають статус громадських організацій. Натомість пропонується, щоб асоціації реєструвались в порядку визначеному урядом наближеному до реєстрації самих органів влади чи місцевого самоврядування. Це підвищить статус асоціацій та змусить владу говорити з ними на рівних, кажуть експерти. З іншого боку, це підвищує відповідальність асоціацій за тим же контролем над фінансами.
Також документ встановлює, що всеукраїнські асоціації мають рівне право на представництво в консультативно-дорадчих органах з питань місцевого самоврядування при органах державної влади у разі їх створення. Що це означає?
У 2021 році Зеленський створив Конгрес місцевих та регіональних влад при президентові, який виконує роль консультативно-дорадчого органу. Як показує аналіз, проведений Коаліцією РПР, 89% складу президії Конгресу становили представники центральної влади/парламенту, і лише 11% – представники ОМС.
Натомість пропонується скористатись польським досвідом, коли створюється консультативний орган з половини представників уряду і половини – представників усіх асоціацій, додає Казюк.
Крім того, пропонується встановити, що не можуть бути представниками в асоціації особи, які є посадовими особами органів виконавчої влади.
Під цю заборону будуть підпадати, зокрема голова Київської міської державної адміністрації, та голови військових адміністрацій (ВА), які під час воєнного стану призначаються Президентом.
Зараз, коли створюють ВА, то часто головою призначають діючого мера. "Але кому тепер служить голова ВА: громаді чи Офісу Президента? Питання складне, але оскільки він вже є посадовою особою, призначеною виконавчою владою, він не може бути в асоціації. Таке суміщення посад суперечить сутності децентралізації та порушує Європейську хартію", – вважає Ганущак.
Зміни перезріли
Попри всі складнощі, війна – величезне вікно можливостей для удосконалення інституційної основи відносин центральної та місцевої влади, переконані експерти.
Специфіка воєнного часу зрозуміла, коли певні рішення можуть ухвалюватися без достатнього обговорення та прозорості. Але, з іншого боку, ця закритість може негативно впливати на інтереси місцевого самоврядування. Саме тому актуалізація закону про асоціації все одно є нагальною, вважає Казюк.
Зараз місцеві ради потребують допомоги, а чинне законодавство містить ряд обмежень, каже LIGA.net Микола Тітов, перший віцепрезидент Асоціації ОМС Харківської області: "Це досить комплексний та виважений документ, який, сподіваюсь, підтримає в майбутньому парламент".
"Після ухвалення цих змін, місцеве самоврядування стане більш захищеним", – резюмує Коліушко.
Ця публікація була створена Коаліцією Реанімаційний Пакет Реформ в рамках проєкту "Посилення участі ОМС у прийнятті рішень національного рівня шляхом координації та обговорення заходів щодо реагування на надзвичайні ситуації між ОМС та діяльністю національних органів державної влади", та стала можливою завдяки Агентству США з міжнародного розвитку (USAID) та щирій підтримці американського народу через Проєкт USAID "ГОВЕРЛА". Зміст цієї публікації не обов'язково відображає погляди USAID та Уряду США.
