Рейтинг министерств: 700 дней мониторинга реформ в Украине
Принять реформаторский закон - это только 5% успеха реформы, признают чиновники новой волны. Но без старта в виде закона ни одна реформа невозможна вообще. Аналитическая платформа VoxUkraine два года отслеживала и оценивала происходящие в стране законодательные изменения. На базе этих данных она составила рейтинг, который показывает влияние министерств на прогресс реформ в Украине.
Общая картина: как происходили реформаторские изменения последние два года
Если коротко - проведение реформ замедляется, по крайней мере в части изменений законодательства (график 1). Количество реформаторских нормативных актов в 2016 году сократилось на 35% - c 322 до 208 в 2015 году. Среднее значение индекса мониторинга реформ (іМоРе) снизилось до +0,9 балла с +1,2 балла в 2016 (по шкале от -5 до +5, где отрицательное значение означает регресс). При этом индекс достиг своих пиковых значений в первой половине 2015-го, когда Украина вела переговоры с МВФ о новой программе расширенного финансирования и готовилась к получению первых траншей - в этот период среднее значение іМоРе достигало 1,4 балла.
График 1. Динамика Индекса мониторинга реформ *
За последние два года в некоторых направлениях произошли значительные изменения к лучшему. С начала 2015-го существенный законодательный прогресс наблюдается в сфере дерегуляции и борьбы с коррупцией. Такой результат отражает не только активность реформаторов, но и то, что в этих сферах накопились существенные проблемы. Вопрос коррупции - один из самых болезненных в Украине, а непомерное количество нормативных документов, которые тем или иным образом регулируют деятельность бизнеса, - большая проблема для частных компаний. Поэтому прогресс по этим направлениям радует, но вовсе не означает, что большинство проблем уже решено. Также заметные положительные сдвиги произошли в банковском законодательстве, энергетической сфере и реформе государственной службы.
График 2. Топ-5 направлений реформ в 2015-2016 гг.
Примечание: значение индекса на каждую дату по отдельным направлениям - это сумма оценок всех нормативных актов, которые влияют на это направление и были одобрены с начала мониторинга (январь 2015 года) до этой даты. Направления, по которым проводилось меньше реформ, не отражены на диаграмме, однако читатель может построить подобные графики самостоятельно по данным индекса.
Источник данных: іМоРе.
Кто что реформировал
Самым активным инициатором экономических реформ среди органов власти был Кабинет министров (детальный анализ см. здесь). Это неудивительно, ведь правительство (в координации с Нацбанком) проводит экономическую политику государства и должно воплощать задачи парламентской коалиции, которая его назначила.
Почти по всем направлениям, где произошли существенные положительные законодательные изменения, инициатором большинства из них был именно Кабинет министров. Исключение - банковский сектор, который является областью Нацбанка (хотя НБУ не имеет права законодательной инициативы, некоторые законы разрабатывались его экспертами), и борьба с коррупцией: в законодательство, которое ограничивает коррупцию, существенный вклад внесли парламент и президент.
График 3. Вклад органов власти в реформы по топ-5 направлениям
Примечание: *Другие: НКРЭКУ, Нацгосслужба, Фонд государственного имущества и т.д.
Рейтинг министерств
Лидером рейтинга среди министерств, которые имеют отношение к экономической политике, стало Министерство экономического развития и торговли (МЭРТ). МЭРТ активно инициировал законопропроекты и постановления, которые положительно повлияли на процесс дерегуляции, борьбы с коррупцией, либерализации внешней торговли и реформирования государственных закупок.
На втором месте рейтинга - Министерство финансов (Минфин), которое инициировало немало нормативных актов, сужающих поле для коррупции, а также занималось реформами налоговой системы, системы социальной защиты и государственных расходов.
Третье место в рейтинге заняло Министерство юстиции (Минюст), которое внесло существенный вклад в антикоррупционные реформы, дерегуляцию и реформу государственной службы.
Таблица 1. іМоРе-рейтинг министерств
*Количество баллов подсчитано, как сумма оценок іМоРе за реформаторские нормативные акты, которые инициировало министерство (см. врезку). В рейтинг включены министерства, которые имеют отношение к экономике.
Как мы считали
іМоРе-рейтинг министерств отражает их реформаторскую активность. В рамках мониторинга іМоРе каждый реформаторский нормативный акт получает оценку экспертов. Оценка министерства в рейтинге іМоРе - это сумма баллов, которые получили все реформаторские нормативные акты, инициированные этим министерством. Информация об инициаторах законопроектов взята из объяснительных записок на сайте ВР, данные об инициаторах постановлений и распоряжений получены через официальные запросы в КМУ, информация об органе, выдавшем приказ, есть в его реквизитах.
Методологические ограничения рейтинга:
1) іМоРе запущен в начале 2015 года, поэтому в рейтинг не попали важные законодательные инициативы 2014 года (в частности, антикоррупционные);
2) іМоРе рассматривает преимущественно экономические реформы и реформы, касающиеся экономики (например, мы не оценивали реформирование оборонной сферы, но оценивали антикоррупционные инициативы). Подробнее о направлениях и методологии подсчета индекса здесь;
3) іМоРе оценивает реформаторские нормативные акты, а не их внедрение;
4) индекс базируется на экспертных оценках, поэтому ему присуща определенная субъективность.
Соответственно, іМоРе-рейтинг показывает вклад министерств в реформы, связанные с экономикой. Но его нельзя считать комплексной оценкой деятельности правительства или отдельного министерства. Мы также намеренно не считали рейтинг для каждого состава правительства, ведь процесс подготовки законодательных изменений и их утверждения может занимать месяцы, и часто инициативы, подготовленные одной командой, становятся законом или постановлением тогда, когда у министерства уже другой руководитель.
Что сделали министерства
Самый большой прогресс Кабмин обеспечил в антикоррупционной реформе, сферах дерегуляции, энергетики и государственной службы.
1. Министерство экономического развития и торговли
МЭРТ набрало 109 баллов - самый высокий рейтинг среди всех министерств. "Звездные" инициативы МЭРТ - это, бесспорно, госзакупки - внедрение ProZorro и присоединение к соответствующему соглашению ВТО. Кроме того, высокие баллы МЭРТ получило за энергетику - повышение тарифов на газ и реформу корпоративного управления Нафтогаза. Реформы управления госпредприятиями, дерегуляционные законы и постановления также получили высокие оценки экспертов. Кроме того, одним из первых (и одним из наиболее высоко оцененных) было решение МЭРТ о ликвидации Укрэкоресурсов. Была в МЭРТ и антиреформа - повышение госзаказа в вузах в 2016 году.
2. Министерство финансов
На втором месте Минфин с 77 баллами. Топ-реформой министерства стало начало работы единого окна на таможне. Эксперты также высоко оценили нормативные акты, которые внедрили верификацию социальных выплат, изменения к Налоговому кодексу Украины об улучшении инвестиционного климата, реструктуризацию внешнего государственного долга, определение порядка избрания членов наблюдательных советов государственных банков, сокращение вдвое количества налоговых инспекций.
Были и антиреформы. В частности, негативные оценки получили отдельные положения Госбюджета-2015, внедрение единых показателей таможенной стоимости товаров в сентябре 2015 года, которая через года была отменена, и ограничение зарплаты руководителей органов исполнительной власти на уровне оклада (также позднее отменено).
3. Министерство юстиции
Его результат - 65 баллов. Самые большие реформы этим министерством сделаны в направлениях "борьба с коррупцией" (20 баллов) и "дерегуляция" (11 баллов). Среди инициированных министерством нормативных актов самую высокую оценку получили изменения к закону об акционерных обществах, которые позволили государству провести собрание акционеров и получить дивиденды от Укрнафты. Кроме того, Минюст упростил ведение бизнеса путем перевода ряда операций в электронный формат (запуск онлайн-сервиса, открытие доступа к некоторым реестрам, уравнение юридической силы электронных и бумажных документов на недвижимость и пр.). Важными шагами в системе соблюдения законов стали ликвидация исполнительной службы и внедрение института частных исполнителей.
4. Министерство энергетики и угольной промышленности
Минэнергоугля получило 32 балла, ключевые инициативы сосредоточены на безопасности поставок энергоносителей и реформе рынка газа. В частности, разработанный при участии ведомства Закон о рынке газа признан полностью соответствующим Третьему энергетическому пакету ЕС и стал первым шагом к либерализации рынка газа, созданию условий для конкуренции среди поставщиков. Следующим шагом стал план разделения НАК Нафтогаз Украины, от которого отделены функции транспортировки и хранения газа. Нафтогаз оставит за собой сектор добычи, а также функции трейдера, что сохраняет его преимущества на рынке.
5. Министерство регионального развития, строительства и жилищно-коммунального хозяйства
Министерство получило 31 балл, из них больше всего за дерегуляцию (8) и децентрализацию (6). Самую высокую оценку получила инициатива министерства под названием Открытые данные. Правда, не все созданы в удобном формате. Второй заметной сферой деятельности Минрегиона стала энергетическая - в частности, принятие Закона о едином ценообразовании в сфере жилищно-коммунальных услуг из пакета МВФ и утверждение Плана действий по энергоэффективности до 2020 года. Наконец, принят ряд нормативных актов по децентрализации и дерегуляции архитектурно-строительной деятельности.
6. Министерство инфраструктуры
Мининфраструктуры получило 27 баллов, больше всего за изменения в направлениях "борьба с коррупцией" (6), "дерегуляция" (6), "госзакупки" (5), "государственная служба" (4).
Одними из главных достижений министерства стали решение о раскрытии информации о закупках всех подчиненных предприятий (+5,3 балла), а также распоряжение отраслевым государственным предприятиям и администрациям проводить все тендерные закупки с онлайн-трансляцией процедуры избрания победителя (+4,5 балла). Кроме того, министерство провело ряд изменений в управлении автомобильными и железными дорогами и морскими портами, а также адаптировало правила охраны внутренних вод от загрязнения к международным нормам.
7. Министерство охраны здоровья
МОЗ получило 26 баллов, больше всего за изменения в направлениях "борьба с коррупцией" (6) и "дерегуляция" (6). Выдающееся решение МОЗ, конечно, передача части закупок лекарств международным организациям, которая существенно снизила коррупционные возможности в отрасли. Значительным дерегуляционным шагом стала отмена обязательной перерегистрации лекарств. Кроме того, в течение последних двух лет МОЗ совершенствовало порядок распределения медсубвенций между учреждениями здравоохранения.
8. Минсоцполитики
Министерство получило 25 баллов. Семь из 24 нормативных актов, инициированных министерством, касались различных аспектов начисления "энергетических" субсидий. Другими важными изменениями были предоставление возможности работникам органов местного самоуправления получать дополнительную зарплату из местных бюджетов, сокращение перечня профессий, которые дают право на льготный выход на пенсию, и решение о создании единого реестра переселенцев и нового порядка назначения соцвыплат для них.
9. Минобразования
Результат Министерства образования - 18 баллов. Самые важные реформы, инициированные этим министерством, были направлены на повышение качества образования - создание Национального репозитария академических текстов и внедрение конкурсной процедуры назначения директоров школ. Кроме того, создание единой базы данных учеников, студентов и выпускников позволит избежать скандалов с поддельными дипломами. И конечно, нельзя обойти вниманием утверждение Закона о науке и научной деятельности.
10. Минагрополитики
МинАПК заработало всего 13 баллов. Наивысший балл получила ликвидация государственной монополии по производству биоэтанола. Другие реформаторские решения министерства касались преимущественно дерегуляции деятельности аграриев. Кроме того, утверждены подробные правила производства органической продукции.
Главный климатический саммит года.
Образование – точка опоры во время войны: почему обучение взрослых набирает обороты
Главный климатический саммит года. О чем Украина будет говорить с миром на COP29 в Баку
