Кто из украинских министров умеет доводить дела до конца

Перед началом политического сезона осень-2015 VoxUkraine проанализировал работу правительства за 9 месяцев (со 2 декабря 2014-го). Экономисты постарались ответить на вопросы, хорошо ли работает то или иное министерство или министр и насколько эффективен госаппарат.

Частично пролить свет на эти вопросы помогают отчеты министерств о выполнении "Программы деятельности Кабинета Министров Украины и Стратегии устойчивого развития "Украина-2020" в 2015 году" (далее - Программа). Документ мало что говорит о реальных достижениях в имплементации реформ, но показывает, как, в сравнении друг с другом, работают министерства: кто доводит начатые дела до конца, а кто - нет.

Для нашего исследования не так важно качество Программы и перечисленные в ней мероприятия (этот вопрос потерял актуальность в момент принятия закона об обязательности ее исполнения), как важно, что министры как команда взяли на себя ответственность вместе следовать этому плану. И спустя 9 месяцев анализ выполнения Программы дает возможность понять, кто из министров наиболее эффективен (в текущих условиях).

Команда VoxUkraine собрала отчеты министерств о состоянии выполнения Программы^[ii] и подсчитала, какое количество заданий, срок выполнения которых истек 31 августа, было выполнено^[iii].

Мы разделили задания Программы на четыре группы:

1.  выполненные;
2.  те, которые выполняются;
3.  те, срок выполнения которых не наступил;
4.  и те, которые министерство просит исключить из своей Программы (утратили актуальность, не находятся в ведении министерства и т.д.).

Таким образом, статистика выполнения заданий Программы не говорит о том, как много сделал министр для страны, или о том, как много нужной работы проделало министерство. Но она говорит о том, с какой эффективностью работает министерство.

Как видим из таблицы результатов, оценку "хорошо" можно поставить только третьей части ведомств. Так, более 70% запланированных заданий за период до 1 сентября выполнили шесть министерств: внутренних дел, экономического развития и торговли, информационной политики, социальной политики, инфраструктуры и образования и науки.

Пять министерств можно отнести к отстающим: Минагро, Минэнерго, Минкульт, Минздрав и Минприроды выполнили 40% и меньше заданий.

В относительных показателях оценки деятельности министерств есть определенная несправедливость: количество и сложность заданий у разных ведомств сильно отличаются. Так, МЭРТу, Минюсту и Минэнерго досталось наибольшее количество заданий. МЭРТ и Минюст одновременно являются лидерами по количеству выполненных заданий в абсолютном выражении. Мининфраструктуры тоже в тройке лидеров, хотя план у него менее напряженный. Минэнерго выполнило сравнительно меньший процент заданий.

А МВД, Минсоцполитики и МИД отличились тем, что смогли выполнить наибольшее количество заданий вовремя.

Еще один аспект, который надо обязательно учитывать, вынося вердикт работе ведомства, - министерства в Украине очень отличаются по размеру (рис. 1). Например, в Мининформации работает 29 человек, а в Министерстве юстиции - 865. Если посчитать относительную эффективность труда сотрудников, то безусловным лидером окажется Министерство информационной политики. На каждых 10 сотрудников ведомства пришлось 1,03 задания. Также очень эффективны сотрудники Министерства инфраструктуры (0,8 заданий на десятерых), Министерства образования и науки (0,52).

Но и этот показатель не идеален - сложность и трудоемкость заданий у министерств могут отличаться в десятки раз. Например, пока Минфин проводил бюджетную децентрализацию, Минкульт анализировал деятельность библиотек.

VoxUkraine не единственный, кто занимается оценкой работы Кабмина. Выполнение Программы правительства оценил секретариат Кабинета министров. Его результаты сильно разошлись с результатами VoxUkraine.  

Скромная самооценка

В конце лета, 28 августа, на сайте Кабинета министров также была опубликована оценка деятельности министерств, о чем Арсений Яценюк объявил во время недавнего публичного отчета Кабмина.

Можно сравнить, насколько самооценка Кабмина отличается от нашей оценки его работы.

Оценка КМУ занижена во всех случаях, кроме одного - Министерства юстиции. Среднее отличие между оценками составляет 25%. Основная причина в том, что сайт КМУ учитывает все выполненные задания по отношению ко всему периоду действия Программы, тогда как VoxUkraine оценивал задания, по которым истек срок выполнения. Оценка КМУ неоправданно занижает прогресс министерств в выполнении планов.

Наиболее заниженную оценку от Кабмина получили МЭРТ, Мининфраструктуры и Мининформполитики. Одна из причин в том, что большинство заданий Мининформполитики (70%) и Мининфраструктуры (55%) должны быть выполнены к концу года (рис. 2). Для МЭРТ это объяснение не подходит: по подсчетам VoxUkraine, им осталось выполнить сравнительно немного - около 40% заданий. Дело в том, что сайт КМУ говорит о 234 заданиях за целый год, в то время как VoxUkraine рассматривал 128 заданий, которые должны быть выполнены к концу лета.

Разницу составляют задания без четкого срока выполнения (например, на протяжении 2015 года) и без четкого критерия выполненности (например, “Сопровождение закона...”, “Актуализация потребностей в привлечении финансовой помощи..” и пр.), больше напоминающие операционную деятельность министерств. VoxUkraine не учитывал такие задания, поскольку в других министерствах их несоизмеримо меньше (что делает сравнение некорректным), и потому что по ним невозможно сказать, выполнены они или нет.

Лидерами выглядят Министерство юстиции, Министерство социальной политики, Министерство обороны, Министерство внутренних дел.

Сайт, недавно запущенный  КМУ, стал полезным источником информации: он содержит более актуальные данные по состоянию на конец августа, чем оригинальные отчеты о выполнении Программы, опубликованные на сайтах министерств.

В сухом остатке

Анализируя отчеты министерств по выполнению Программы, можно сделать ряд выводов.

● Большинство министерств оказались не готовы к интенсивной деятельности по подготовке законопроектов. Задания не выполнены в основном потому, что проект закона/нормативно-правового акта “зависал” либо на стадии получения комментариев от коллег-министров, либо проходя экспертизу Министерства юстиции, либо (!) пока его переводили на английский, чтобы над разработкой могли начать работу иностранные эксперты.

● Цели и сроки исполнения были поставлены нереалистично: вовремя, в среднем, выполняется только около 30% заданий.

● Министерства работают недостаточно слаженно, чтобы выполнять все в срок. Задания, которые были возложены на несколько министерств одновременно, выполняются хуже.

Отметим также, что многие действительно существенные вещи министры сделали вне Программы. К примеру, действия, направленные на макроэкономическую стабилизацию, в основном не являются частью Программы, так же, как и непосредственное воплощение в жизнь принятых законов. Внутренние изменения, которые проводят министерства для улучшения качества работы, привлечение инвестиций, удачные международные договоры также не будут учтены в отчете.

На основании исследования выполнения Программы VoxUkraine вместе с ЛігаБизнесИнформ подготовил пользовательское голосование, в котором читатели могли оценить работу каждого министра. Надеемся, что наш развернутый комментарий поможет вам правильно расставить оценки. Перейти к голосованию? ДА

Авторы:

Александр Жолудь (член редколлегии VoxUkraine, International Center of Policy Studies), Тимофей Милованов (член редколлегии VoxUkraine, U.of Pittsburgh), Татьяна Тищук (VoxUkraine, Институт экономики и прогнозирования НАН Украины), Ярина Басистюк (MA, University of Pennsylvania), Светлана Русакова (VoxUkraine), Мария Панга (Kyiv School of Economics), Андрей Тимофеюк (блогер), Виталия Яремко (Kyiv School of Economics), Наталия Шаповал (VoxUkraine, Kyiv School of Economics), Даниил Тавров (НТУУ "Київський політехнічний інститут"), Мария Репко (Центр Экономической Стратегии), Антон Марчук (КНУ им. Тараса Шевченко)

^[i] План выполнения "Программы деятельности Кабинета Министров Украины и Стратегии устойчивого развития "Украина-2020" в 2015 году" - документ, который объединяет в себе все стратегические документы страны - Коалиционное соглашение, Стратегию устойчивого развития 2020, Программу КМУ. Он состоит из 368 заданий, каждое из которых относится к одному из 11 разделов (антикоррупционная политика, социальная политика, политика энергетической независимости и пр.). Все задания распадаются на более конкретные задачи, каждая из которых имеет дедлайн (иногда конкретную дату, иногда - длительный промежуток времени) и ответственных исполнителей среди центральных органов исполнительной власти.

^[ii] VoxUkraine попросил министерства прислать наиболее поздние версии отчетов о состоянии выполнения Программы (актуальный отчет прислало только Министерство аграрной политики и продовольствия), а также собрал отчеты с сайтов министерств. В случае если такой информации не было, использовался изначальный План из общей Программы КМУ и информация с сайтов министерства и КМУ с самооценкой работы.

^[iii] Члены рабочей группы учитывали также, насколько описание результата соответствовало поставленной задаче, что заставило в ряде случаев аннулировать завершенность задания или вообще не учитывать его в анализе. Размытые задания, сформулированные как процесс (к примеру, "сопровождение проекта закона"), а не как действие, предполагающие конкретный результат, не учитывались как задания, кроме исключительных случаев, когда контекст ситуации предполагал действительно существенную работу.

^[iv] Большинство заданий Программы звучат как "разработать проект закона/нормативно-правового акта и подать на рассмотрение КМУ". До подачи на рассмотрение КМУ проект документа проходит такие стадии, как получение комментариев от заинтересованных ЦОИВ (администрирование процесса проводит Секретариат) и экспертиза Минюста. То, какие проекты выносятся на обсуждение КМУ, в значительной степени зависит от главы КМУ.

^[v] Оценка выполненности своих же заданий КМУ обычно не совпадает с полученной VoxUkraine. Причины в следующем:

1) задания на сайте (и их количество) обычно не совпадают с количеством заданий, по которым отчитывается министерство на своем сайте;

2) на сайте КМУ "выполненными" могут быть названы задания, которые выполнены только частично. К примеру, задание звучало как "разработать законопроект и подать КМУ", и в рамках его выполнения законопроект был разработан, но не подан КМУ. VoxUkraine не учитывал такое задание как выполненное, но само министерство и сайт КМУ могли отнести его к выполненным;

3) сайт КМУ для общего показателя выполнения считал задания, выполненные вообще, а не до дедлайна;

4) некоторые задания были поручены нескольким министерствам и агентствам одновременно. В таких случаях VoxUkraine ориентировался на данные самих министерств и на то, осмыслено ли такое задание. Сайт Кабмина, вероятно, учитывал задание только по главному исполнителю.