Нобелевские лауреаты: сколько власти надо дать регионам Украины

Большая часть власти в Украине некомпетентна и коррумпирована. События последних месяцев даже для самых отчаянных оптимистов сделали очевидными коррупцию в силовых органах и их неспособность выполнять свои задачи, будь то защита страны от угрозы сепаратизма или безопасность ее граждан. В то же время украинцы демонстрируют чудеса самоорганизации - создавая эффективные силы самообороны, обеспечивая переезд беженцев из восточных регионов и снабжая армию и добровольческие силы.

Для того чтобы выжить, Украина должна изменить систему управления и приблизить ее к модели самоорганизации, настолько эффективно показавшей себя в последние месяцы. Когда инициатива проявляется на местах, то возможность действовать получают наиболее компетентные и честные люди, а у случайных и коррумпированных чиновников нет перспектив.

Единственный способ тиражировать такой принцип на всю страну - это децентрализовать власть, снизив полномочия начальников в высоких кабинетах и отдав их на места. Новое правительство разработало реформу децентрализации.

Я попросил своих коллег - известных международных ученых-экономистов ответить на вопросы о реформе, предложенной правительством. Чаще всего в ответах звучат два тезиса - что реформа необходима и что ее успех зависит от ее всенародного обсуждения и одобрения. Другими словами - децентрализация не может быть навязана обществу централизованно. Правильная реформа должна быть выработана "децентрализованно" на местах гражданским обществом, а государство должно обеспечить ее выполнение, а не наоборот, как это обычно происходит в Украине.

Роджер Маерсон, американский экономист, лауреат Нобелевской премии по экономике

- Действительно ли Украине нужна децентрализация? Не идет ли украинская власть на поводу у России, которая требует федерализации, и не приведет ли это к дестабилизации в стране?

- Нация может быть ослаблена, если в ходе децентрализации несколько региональных лидеров получат право и возможность блокировать общенациональные решения, поддерживаемые большинством населения страны. Мне сложно сказать, является ли это целью российских лидеров, когда они говорят о федерализации Украины. Но если децентрализация будет проведена правильно, она скорее укрепит суверенитет и единство Украины. Когда местные выборные власти получат гарантированное место в политической системе страны, нация обязательно сформирует устойчивую сеть местных лидеров, готовых защищать единство страны и устойчивость политической системы. У каждого региона будут лидеры, пользующиеся общественным доверием, которые смогут работать на благо региональных общин вне зависимости от того, какая партия победит на общенациональном уровне.

- Концепция децентрализации, предложенная правительством, напоминает модель управления в Польше и Франции. Это оптимальный путь для Украины?

- Во Франции долгое время местное самоуправление находилось под контролем центральной власти. Это происходило из-за установления надзора префектов над местными советами. Префекты назначались центральным правительством. Эта система была реформирована только в 1980-х годах, поскольку граждане осознали, что местные власти должны нести ответственность за качество местного управления без вмешательства префектов. Это обеспечило эффективную демократическую подотчетность властей.

Я думаю, украинцы могут также рассмотреть австрийскую модель управления. Эта успешная децентрализованная система включает парламентскую демократию и прямые выборы президента. Как и Украина.

- Каковы наибольшие риски децентрализации в Украине? Не провалится ли реформа?

- Если все будет сделано правильно, децентрализация не усилит сепаратистских настроений в Украине. Как я уже говорил, децентрализация, наоборот, может снизить эти настроения, если местные власти получат большую долю власти в рамках национальной системы управления страной. Основная опасность децентрализации состоит в том, что некоторые регионы или муниципалитеты могут оказаться под управлением авторитарных местных боссов. Но этот риск невелик, если в стране есть устойчивая система соревнующихся политических партий, которые поддержат демократических противников такого босса.

В то же время наибольший риск состоит в том, что лица, заинтересованные в сохранении власти, будут сопротивляться настоящей децентрализации, убеждая национальных лидеров оставить рычаги контроля из центра, которые сделают невозможными независимость местной избранной власти. Успешная децентрализация не означает автоматического искоренения коррупции в местной исполнительной власти, но она означает, что любой коррупционер будет отвечать перед своими избирателями. В долгосрочной перспективе такая ответственность дает надежду на появление в Украине лучшего правительства, которого ее народ и заслуживает.

Сергей Гуриев, профессор экономики парижской Школы политических наук

- Действительно ли Украине нужна децентрализация? Не идет ли украинская власть на поводу у России, которая требует федерализации, и не приведет ли децентрализация к дестабилизации в Украине?

- Прежде всего, децентрализация - это конституционная реформа. Успех такой реформы зависит не только от предложенных решений, но и от процесса ее проведения. Очень важно, чтобы избиратели считали эту реформу легитимной. Поэтому так важно публичное обсуждение реформы - с учетом Концепции (речь идет о концепции децентрализации, одобренной правительством. - Ред.) как исходной модели, но с возможностью отойти от нее даже самым радикальным образом.

Например, можно и нужно обсуждать, за какие общественные блага отвечает областная, городская или районная власть. Концепция не высечена на камне, и это хорошая новость. Пункты, в которых прописан механизм распределения полномочий и ответственности между различными ветвями власти, изложены очень туманно.

Я считаю, что Украине нужна эта реформа. Очень важно так изменить систему, чтобы на всех уровнях власти у политиков было достаточно и стимулов, и ресурсов для обеспечения тех общественных благ, которые они призваны обеспечивать. В интересах украинских граждан сформировать более гибкую и эффективную политическую систему, невзирая на желание соседей. Если большинство граждан поддержит движение к легитимной и более справедливой системе, это пойдет Украине во благо, не во вред.

- Концепция децентрализации, предложенная правительством, напоминает модель управления в Польше и Франции. Это оптимальный путь для Украины?

- В целом я поддерживаю идею применения в Украине французской или польской модели (даже несмотря на то, что оптимальность этих моделей для самих Польши и Франции неочевидна). Полная федерализация (с выбором глав региональной исполнительной власти на местах) при этнически неоднородном обществе несет риск раскола и использования угрозы раскола для получения регионами дополнительных благ от центральной власти, что пагубно скажется на благосостоянии страны.

Если украинское общество считает, что такие риски невелики или что этот риск существенно снизится в будущем, то в этом случае через 5 или 10 лет можно перейти к выборам региональной исполнительной власти.

- Каковы наибольшие риски децентрализации в Украине? Не провалится ли реформа?

- Наибольший риск заключается в том, что региональная власть получит полномочия и ответственность, но не получит необходимых ресурсов (или стимулов к приобретению этих ресурсов). Чтобы уменьшить этот риск, необходимо изучать опыт схожих реформ других стран.

Жерар Роланд, профессор экономики университета Калифорнии Беркли

- Действительно ли Украине нужна децентрализация? Не идет ли украинская власть на поводу у России, которая требует федерализации, и не приведет ли это к дестабилизации в стране?

- Да, нужна. Децентрализация в Украине - это не уступка России и не какой-то геополитический компромисс. Это необходимое условие радикального улучшения функционирования демократии в стране, что в свою очередь является одной из главных целей Евромайдана.

Децентрализация власти благотворно влияет на ответственность региональных политиков. Более того, в государствах с неоднородной культурной и языковой средой децентрализация - хороший способ обеспечить мирное сосуществование общин. Децентрализация НЕ является шагом к расколу страны. Наоборот, если процесс организован правильно, децентрализация позволяет предотвратить раскольнические тенденции. Вопрос содержит множество технических аспектов (какие статьи расходов децентрализовать, как организовать сбор доходов на местах), в его решении следует избегать неэффективных подходов. Наиболее важно, чтобы власть стала намного ближе к своим гражданам, а также чтобы были найдены механизмы, позволяющие избежать конфликтов между регионами.

- Концепция децентрализации, предложенная правительством, напоминает модель управления в Польше и Франции. Это оптимальный путь для Украины?

- Я не очень хорошо знаю польскую модель, куда лучше - французскую. В ней степень децентрализации невелика. Франция - государство с очень сильной центральной властью, и французская модель не подходит Украине. Слишком разная история у этих стран. Бельгийская модель могла бы быть более подходящим примером, но даже о Бельгии можно сказать, что она слишком централизована.

Модель Швейцарии нужно очень тщательно изучать: с моей точки зрения, децентрализация в этом государстве избыточна. Украинцы должны проанализировать примеры других стран и сделать собственный выбор самостоятельно.

Наибольшая опасность - принимать столь важные решения без консенсуса и тщательнейшего публичного обсуждения. Я бы предложил устроить национальное обсуждение новой Конституции, где децентрализация была бы лишь одним из аспектов. Такое собрание должно быть очень репрезентативным. Один возможный вариант - это чтобы треть делегатов состояла из депутатов местных и областных рад и других избранных представителей местной власти, одна треть из представителей гражданского общества (ассоциаций, союзов), и одна треть из прямых делегатов регионов. Следует пригласить экспертов, чтобы они высказали свое мнение. Должны быть созданы комитеты по различным вопросам. Все должно быть пронизано духом дискуссии. Как пример можно использовать Европейскую конвенцию. Все процедуры должны проходить прозрачно, с ТВ-и интернет-трансляцией. Этому процессу можно уделить от двух до шести месяцев.

Предложенную Конституцию должны одобрить минимум две трети членов собрания (с минимум 50% поддержки от региональных делегатов). Затем новую Конституцию нужно вынести на всенародный референдум типа "да/нет" с правилом больше 50%. Это, конечно, всего лишь один из возможных путей, но он отражает основную идею.

- Каковы наибольшие риски децентрализации в Украине? Не провалится ли реформа?

- Я вижу две опасности. Во-первых, олигархи, чье положение в Украине и без того очень прочно, могут захватить всю полноту власти, поправ таким образом идеалы и намерения Майдана. Во-вторых, существует риск, что технические меры, которые предпринимает текущее правительство, недостаточно обсуждались и, как следствие, не будут приняты обществом.

Дарон Аcемоглу, профессор экономики Массачусетского технологического института, член консультационного совета при Минэкономики Украины

- Действительно ли Украине нужна децентрализация? Не идет ли украинская власть на поводу у России, которая требует федерализации, и не приведет ли это к дестабилизации в стране?

- Возможно, децентрализация в Украине - это то, что сейчас хочет Россия, но проводить реформу, основываясь только на том, что хочет и не хочет соседская страна, в условиях сегодняшнего конфликта - ошибка. Децентрализация - важный шаг на пути к оптимизации госуправления, а это в свою очередь единственный способ украинского общества и экономики двигаться вперед.

- Концепция децентрализации, предложенная правительством, напоминает модель управления в Польше и Франции. Это оптимальный путь для Украины?

- Оптимальный способ должен создать правильный компромисс между полномочиями местной власти и центром. Сегодняшний вариант Концепции предлагает минимум полномочий региональных властей. Но можно начать и с этого плана, и постепенно повышать уровень самостоятельности регионов.

- Каковы наибольшие риски децентрализации в Украине? Не провалится ли реформа?

- Наибольший риск - что процесс децентрализации остановится на полпути из-за дестабилизации на востоке Украины. Тем не менее, риск - не повод не начинать реформу.

Даниел Трайзман, профессор политологии Калифорнийского университета в Лос-Анджелесе

- Действительно ли Украине нужна децентрализация? Не идет ли украинская власть на поводу у России, которая требует федерализации, и не приведет ли это к дестабилизации в стране?

- Ученые провели огромное количество исследований о последствиях политической децентрализации в теории и на практике. Изучив эти исследования, я пришел к выводу: невозможно однозначно утверждать, что децентрализация приведет к хорошим или к плохим последствиям. Любая реформа по децентрализации власти приводит к разнообразным, сложным эффектам, которые взаимодействуют с социальными, экономическими и политическими аспектами общества в формах, которые сложно предугадать. Иногда результаты реформы положительны, а иногда нет - и часто улучшение в одном направлении сосуществует с ухудшением в другом.

На мой взгляд, наиболее сильный аргумент в пользу необходимости децентрализации в Украине сегодня - который убедит и такого скептика как я - это то, что существующая централизованная система власти в Украине полностью себя дискредитировала в связи с постоянными неудачами и проблемами в течение последних десяти лет. Когда централизованные институты власти работают настолько плохо, следует экспериментировать с новыми идеями.

- Концепция децентрализации, предложенная правительством, напоминает модель управления в Польше и Франции. Это оптимальный путь для Украины?

- Исполнительная власть, избираемая на местах, будет иметь больше реальной власти и легитимности, чем назначаемая из центра. Это может быть использовано как для улучшения, так и для ухудшения качества всей системы власти. Поэтому сложно сказать, какая модель больше всего подходит для Украины.

- Каковы наибольшие риски децентрализации в Украине? Не провалится ли реформа?

- Наибольший риск - это то, что децентрализация подстегнет силы, заинтересованные в дестабилизации центральной власти и ослаблении целостности государства. Хотя, такие силы уже и так достаточно активны. И децентрализация может изолировать экстремистов, если она укрепит позиции более умеренных сторонников усиления местной власти. Также возможно, что местные чиновники попытаются использовать свою власть для получения преференций от центра, усложняя государственную экономическую политику. Но в настоящий момент не существует реформ без риска. Попытка восстановить центральную власть над регионами также влечет за собой серьезные опасности. Я повторюсь, что наиболее сильный аргумент в пользу децентрализации - это очень маленькая вероятность того, что централизованная власть сможет разрешить вызовы и проблемы, стоящие перед Украиной сегодня.  

Автор - Тимофей Милованов, Phd Университета Питтсбурга