Партнерський проект
Партнерський проект
Содержание:
  1. Общины и центр: взаимодействие или де-децентрализация?
  2. Закрыть нормативную дыру
  3. Изменения перезрели

В 2014 году в Украине началась реформа местного самоуправления и территориальной организации власти с целью децентрализации. Она расширила возможности общин и полномочия органов местного самоуправления, а также предоставила серьезные ресурсы городкам и селам, говорит LIGA.net Юрий Ганущак, директор Института развития территорий.

Более того, децентрализация дала больше возможностей и ресурсов для принятия эффективных решений, критически важных во время полномасштабного вторжения.

Это видят даже международные партнеры Украины – Европейская Комиссия называет децентрализацию одной из самых эффективных и успешных реформ, проведенных в Украине, которая стала решающим фактором социального и экономического развития.

Но это не значит, что реформа закончена, ведь до сих пор существуют нерешенные проблемы, в том числе из-за устаревшего законодательства. Одна из них – взаимодействие местного самоуправления с центральной властью.

СПРАВКА. 76,5% украинцев считают, что реформу местного самоуправления и децентрализацию власти следует продолжать. Кроме того, реформа сыграла положительную роль в сопротивлении широкомасштабному российскому вторжению, согласно результатам социологического исследования, проведенного Киевским международным институтом социологии в октябре-ноябре 2022 года.

Поэтому эксперты Коалиции Реанимационный Пакет Реформ совместно с Центром политико-правовых реформ, UPLAN и большинством всеукраинских ассоциаций местного самоуправления разработали проект закона "О внесении изменений в Закон Украины "Об ассоциациях органов местного самоуправления" (об учете результатов реформирования административно-территориального устройства Украины), цель которого – усилить институциональную способность ассоциаций органов местного самоуправления, которые и являются эффективным адвокатом интересов органов местного самоуправления разных уровней. Какие изменения сегодня нужны разбиралась LIGA.net в партнерском проекте с Коалицией РПР.

Общины и центр: взаимодействие или де-децентрализация?

Сейчас в условиях военного положения государство пытается упростить процедуры принятия решений. Однако в результате принятия решений на центральном уровне органы местного самоуправления могут быть отстранены от процесса разрешения местных вопросов. Поэтому важно иметь эффективный инструмент взаимодействия с государством, чтобы оно принимало качественные решения, касающиеся местного самоуправления в тесном диалоге с общинами. Пока такой инструмент фактически безальтернативный – это ассоциации органов местного самоуправления.

Призрак монополии. Как заставить власть услышать местное самоуправление во время войны
Юрий Ганущак, директор Института развития территорий

"Теоретически государство может вести переговоры с каждым городом и селом отдельно, но, как правило, эти сепаратные переговоры очень плохо заканчиваются, – констатирует Ганущак. – Государство будет говорить только с сильным и хочет быть уверено, что визави действительно представляет интересы и представляет обоснованные предложения, а не отдельные "хотелки".

Но профильный закон об ассоциациях был принят в 2009-м и давно не отвечает реалиям.

Во-первых, действующий закон запрещает общине быть членом более чем одной всеукраинской ассоциации, хотя Европейская хартия предусматривает свободу ассоциирования и не содержит такого ограничения. Это "вылезает", когда административно-территориальная единица имеет в своем составе как городки, так и села. Интересы сельской местности иногда отличаются от интересов, направленных на развитие городских поселений, поэтому целесообразно было бы участие такой единицы в нескольких ассоциациях, чего действующий закон не позволяет.

СПРАВКА. Сейчас существует четыре всеукраинских ассоциации органов местного самоуправления: Ассоциация городов Украины (АМУ), Ассоциация объединенных территориальных общин (АОТГ), Всеукраинская ассоциация общин (ВАГ) и Украинская ассоциация районных и областных советов (УАРОР).

Всеукраинскими являются ассоциации, объединяющие более половины органов местного самоуправления соответствующих территориальных уровней. Например: если речь об областных и районных советах, то должно быть больше половины таких советов, чтобы ассоциация имела статус всеукраинской.

Во-вторых, до сих пор не формализовано взаимодействие ассоциаций и центральной власти. Даже сейчас некоторые решения принимаются с нарушениями, без консультаций с представителями ассоциаций органов местной власти.

Вместе с представителями общин и экспертами был наработан и принят компромиссный законопроект (№7269) о функционировании местного самоуправления в период военного положения. Он вступил в силу в мае 2022-го и предусматривает перечень решений, которые в условиях военного положения может принимать единолично председатель общины.

По словам председателя правления Центра политико-правовых реформ Игоря Колиушко, в первые месяцы Большой войны было объективно сложно реализовывать некоторые положения Закона "Об ассоциациях органов местного самоуправления (ОМС)", например, в части консультаций перед принятием важных решений.

Призрак монополии. Как заставить власть услышать местное самоуправление во время войны
Игорь Колиушко, председатель правления Центра политико-правовых реформ

"Условное правительство могло наработать в бомбоубежище постановление и отправить ассоциациям, но они не могли за несколько дней рассмотреть и ответить", – объясняет эксперт в комментарии LIGA.net.

Именно из-за отсутствия консультаций были приняты два некачественных законопроекта №7153 и №7180, которые Президент так и не подписал. Но даже в таких условиях ассоциации остаются основным инструментом коммуникации между местными и центральными властями. Именно поэтому устаревшую нормативку, которая регулирует эти отношения, нужно обновить, для чего эксперты вместе с всеукраинскими ассоциациями разработали проект закона об изменениях в Закон "Об ассоциациях ОМС".

Закрыть нормативную дыру

Одно из ключевых изменений, предлагаемых экспертами и представителями части всеукраинских ассоциаций ОМС заключается в разрешении органу местного самоуправления на ассоциирование в любом количестве ассоциаций.

"В рамках территориальной реформы изменилась конфигурация местного самоуправления и большинство общин стали членами более, чем одной всеукраинской ассоциации. А закон до сих пор содержит норму, которая это запрещает", – объясняет Колиушко.

СПРАВКА. В 2020 году правительство утвердило новое административно-территориальное устройство базового уровня. Вместо 11509 территориальных общин было создано 1469 территориальных общин, а Парламент реформировал районы – вместо 490 районов создали 136 новых районов. С 2021 года все общества перешли на прямые межбюджетные отношения и стали равными по статусу.

"На данном этапе развития местного самоуправления в Украине одна всеукраинская ассоциация приведет к монополии со всеми вытекающими последствиями, – говорит LIGA.net Сергей Шевель, заместитель исполнительного директора Всеукраинской ассоциации ОТГ, – Городские, сельские и поселковые общины имеют достаточно разный уровень развития, а их интересы не всегда совпадают. Недопустимо, чтобы интересы больших городов преобладали над интересами других.

Что может на практике означать такое доминирование для общин? Например, представим, что обсуждается вопрос, по какому налоговому адресу должен зачисляться налог на доходы физических лиц (НДФЛ).

Призрак монополии. Как заставить власть услышать местное самоуправление во время войны
Сергей Шевель, заместитель исполнительного директора Всеукраинской ассоциации ОТГ

"Большие города заинтересованы, чтобы такое зачисление проводилось по адресу регистрации предприятий. Киев в этом больше всего заинтересован, потому что все крупные компании зарегистрированы в столице, – объясняет Ганущак. – В то время как сельские общины заинтересованы, чтобы налог справлялся по месту проживания лиц. Это диаметрально разные интересы и каждая ассоциация артикулирует свой интерес".

Как еще один пример Колиушко приводит Чертковскую общину: "Чорткив – небольшой город, но община вдвое больше за счет сельского населения. И возникает вопрос: это городская или сельская община? – объясняет эксперт. – Очевидно, что она имеет право быть членом двух всеукраинских ассоциаций, чтобы защищать интересы всех частей общины".

Предлагаемое изменение соответствует статье 10 Европейской хартии местного самоуправления, подчеркивают эксперты. Также это будет способствовать конкуренции между всеукраинскими ассоциациями, что приведет к более качественному отстаиванию интересов ОМС, убеждает LIGA.net Янина Казюк, доктор наук по государственному управлению.

Еще одно предложенное изменение состоит в уточнении подхода к консультациям с ассоциациями и формализации процесса. Действующий закон содержит список случаев, когда центральные органы обязательно должны провести консультации с ассоциациями. Но поскольку это написано "абстрактно", то центральная власть часто "маневрирует", говорит Колиушко.

Много лет была проблема, что центральные власти приглашали к консультациям ту или иную ассоциацию, исходя из персональных отношений, отмечает Казюк.

Призрак монополии. Как заставить власть услышать местное самоуправление во время войны
Янина Казюк, доктор наук по государственному управлению

Наработанным проектом закона устанавливается, что для участия в заседаниях государственных органов, на которых рассматриваются соответствующие проекты решений, приглашаются представители всех всеукраинских ассоциаций.

"Если условная Ассоциация городов генерирует законопроект, то консультации проводятся со всеми ассоциациями, имеющими всеукраинский статус, – объясняет Ганущак. – Это делает невозможным сепаратные переговоры и предотвращает монополию одной ассоциации".

Формализация же позволит документировать весь процесс и сделать его максимально прозрачным. Сейчас по закону результаты консультаций оформляются протоколом, который может прилагаться к проекту решения. Эксперты же предлагают сделать это приложение обязательным.

"Эти новации больше формализуют консультации и предоставляют ассоциациям больше возможностей зафиксировать свою позицию в документах и отстаивать ее в дальнейшем", – убежден заместитель исполнительного директора Всеукраинской ассоциации общин Игорь Абрамюк.

Еще одна важная предложенная новелла: ассоциации будут юридическими лицами публичного права. В настоящее время ассоциации имеют статус общественных организаций. Предлагается, чтобы ассоциации регистрировались в порядке, определенном правительством приближенном к регистрации самих органов власти или местного самоуправления. Это повысит статус ассоциаций и заставит власти говорить с ними на равных, говорят эксперты. Не считая того, это увеличивает ответственность ассоциаций за тот же контроль за финансами.

Призрак монополии. Как заставить власть услышать местное самоуправление во время войны
Игорь Абрамюк, заместитель исполнительного директора Всеукраинской ассоциации общин

Также документ устанавливает, что всеукраинские ассоциации имеют равное право на представительство в консультативно-совещательных органах по местному самоуправлению при органах государственной власти в случае их создания. Что это значит?

В 2021 году Зеленский создал Конгресс местных и региональных властей при президенте, который исполняет роль консультативно-совещательного органа. Как показывает анализ, проведенный Коалицией РПР, 89% состава президиума Конгресса составляли представители центральной власти/парламента, и только 11% – представители ОМС.

Вместо этого предлагается воспользоваться польским опытом, когда создается консультативный орган из половины представителей правительства и половины – представителей всех ассоциаций, добавляет Казюк.

Кроме того, предлагается установить, что не могут быть представителями в ассоциации лица, являющиеся должностными лицами органов исполнительной власти.

Под этот запрет будут подпадать, в частности, председатель Киевской городской государственной администрации, и главы военных администраций (ВА), которые во время военного положения назначаются Президентом.

Сейчас, когда создают ВА, часто главой назначают действующего мэра. "Но кому теперь служит глава ВА: обществу или Офису Президента? Вопрос сложный, но поскольку он уже является должностным лицом, назначенным исполнительной властью, он не может быть в ассоциации. Такое совмещение должностей противоречит сущности децентрализации и нарушает Европейскую хартию", – считает Ганущак.

Изменения перезрели

Несмотря на все сложности, война – огромное окно возможностей для усовершенствования институциональной основы отношений центральных и местных властей, убеждены эксперты.

Специфика военного времени ясна, когда определенные решения могут приниматься без достаточного обсуждения и прозрачности. Но с другой стороны, эта закрытость может негативно влиять на интересы местного самоуправления. Именно поэтому актуализация закона об ассоциациях все равно неотложна, считает Казюк.

Призрак монополии. Как заставить власть услышать местное самоуправление во время войны
Николай Титов, первый вице-президент Ассоциации ОМС Харьковской области

Сейчас местные советы нуждаются в помощи, а действующее законодательство содержит ряд ограничений, говорит LIGA.net Николай Титов, первый вице-президент Ассоциации ОМС Харьковской области: "Это достаточно комплексный и взвешенный документ, который, надеюсь, поддержит в будущем парламент".

"После принятия этих изменений местное самоуправление станет более защищенным", – резюмирует Колиушко.

Эта публикация была создана Коалицией Реанимационный Пакет Реформ в рамках проекта "Усиление участия ОМС в принятии решений национального уровня путем координации и обсуждения мер по реагированию на чрезвычайные ситуации между ОМС и деятельностью национальных органов государственной власти" и стала возможной благодаря Агентству США по международному развитию ( USAID) и искренней поддержке американского народа через Проект USAID "ГОВЕРЛА". Содержание этой публикации не обязательно отражает мнения USAID и Правительства США.