"Условие выживания страны". Почему судебная и конституционная реформы важны для каждого

В июне 2022 года Еврокомиссия рекомендовала предоставить Украине статус государства-кандидата в члены Евросоюза при условии выполнения семи рекомендаций. Первые две из них касаются реформы отбора судей Конституционного Суда и "сердца" судебной системы – Высшего совета правосудия.

Но эти требования важны безотносительно евроинтеграции, ведь от их выполнения зависит не только потенциальное членство Украины в ЕС, но и право граждан на защиту и экономическое благополучие Украины.

Во время войны независимые и справедливые суды являются одним из условий выживания государства. Также это может оказаться предохранителем от возможных авторитарных намерений власти.

Что нужно знать об изменениях в ключевых судебных органах, отвечают ли решения власти требованиям ЕС и здравому смыслу, и почему реформа правосудия важна для каждого без исключения украинца – в разборе LIGA.net в партнерстве с Коалицией Реанимационный Пакет Реформ.

КСУ. КАК ПРЕДОТВРАТИТЬ ИМИТАЦИИ КОНКУРСА

13 декабря Верховная Рада приняла закон о новой процедуре отбора судей Конституционного суда. Он создает консультативную группу экспертов (КГЭ) из шести членов, которые будут оценивать моральные качества и уровень компетентности в сфере права кандидатов на должность судей КСУ. Трех членов делегирует власть, троих – международные институты.

"Основная проблема с КСУ была всегда в том, что назначали недоброчестных или политически зависимых судей", – говорит LIGA.net Александр Марусяк, эксперт Центра политико-правовых реформ по конституционному праву.

Он напоминает, что в 2016 году в результате судебной реформы Петра Порошенко в Конституции было прописано, что отбор кандидатур на должность судьи КСУ осуществляется на конкурсной основе. Но что такое "конкурсная основа" – каждый начал толковать по-своему.

Всех субъектов назначения объединяло одно – конкурсный отбор кандидатов в судьи КСУ имитировался, констатирует Марусяк.

В 2020 году после скандальных решений КСУ по антикоррупционному законодательству Венецианская комиссия рекомендовала Украине ввести независимый конкурс с применением специально созданного органа.

Однако Верховная Рада долго игнорировала выводы "Венецианки" и взялась за проблему только после того, как Европейская комиссия первым из семи требований для членства в ЕС прописала принятие и внедрение законодательства по процедуре отбора судей КСУ в соответствии с рекомендациями Венецианской комиссии.

В августе 2022 года в стенах парламента зарегистрировали соответствующий законопроект, отправленный в Венецианскую комиссию. Но предварительное заключение было нечетким в формулировках и достаточно комплиментарным, что, по мнению Марусяка, позволило парламенту трактовать его по-своему.

Например, была рекомендация сделать градацию совещательной группой экспертов кандидатов по категориям "больше всего соответствует", "соответствует" и "не соответствует" установленным критериям.

Верховная Рада это прописала, но установила, что если за "наиболее соответствующих" и "соответствующих" кандидатов не проголосовали 226 нардепов – можно голосовать и назначать кандидатов, которые, по мнению ДГЭ, "не соответствуют" критериям.

"То есть это нивелирует смысл существования совещательной группы и превращает ее в формальность, – убеждает Марусяк. – Какое бы решение ни приняла совещательная группа – последнее слово будет за президентом, парламентом и съездом судей. Это имитация конкурсного отбора".

Власти пытаются формально выполнить требование Еврокомиссии, но продолжают создавать сложные конструкции для конкурса, чтобы его в итоге не было, добавляет эксперт.

Во-первых, субъекты назначения (президент, парламент и съезд судей) не могут назначить кандидатов, которые по решению совещательной группы "не отвечают" определенным критериям.

Во-вторых, совещательная группа должна состоять не из шести членов, как сейчас, а из семи. Причем четыре из них – международные эксперты.

У властей был шанс оперативно всё исправить. Зеленскому достаточно было ветировать закон и вернуть его в парламент с поправками, которые снимут замечания "Венецианки". При таком сценарии, при желании, изменить закон можно за один день, подчеркивает Марусяк.

Если есть политическая воля и согласование между фракциями, то фактически это можно сделать через месяц, убеждена Юлия Кириченко, член правления Центра политико-правовых реформ. В новом законопроекте следует предусмотреть, что те кандидаты, которые не отвечают требованиям, автоматически прекращают участие в конкурсе, или что соответствующий комитет или совет судей не передают их в зал и на конкурсную комиссию, если есть вывод, что они не отвечают требованиям.

Если власти не захотят этого делать и проигнорируют рекомендации "Венецианки" – Еврокомиссия вряд ли воспримет это как выполнение первого из семи требований, прогнозирует эксперт. Ведь Еврокомиссия четко прописала, что закон по отбору судей КСУ должен отвечать рекомендациям Венецианской комиссии.

В то же время, по мнению Юлии Кириченко, возможно, даже при такой редакции закона ЕК поставит формальную "галочку", но будет пристально мониторить как по факту проходить назначение в КСУ. Если Еврокомиссия увидит, что эти пять вакансий заполнены не "своими", а профессиональными людьми, это может быть в итоге засчитано как выполнение рекомендации. Если назначен будет кого-то из "своих", или кто-то, кто был признан не отвечающим требованиям – это все не засчитают как выполнение, убеждена Юлия Кириченко.

"Первая рекомендация Венецианской комиссии может быть выполнена даже в рамках того отбора, который зафиксирован в законе сейчас, если мы получим аполитичного, независимого юриста на должность судьи Конституционного суда", – объясняет она LIGA.net.

Хотя пока Еврокомиссия настаивает на внесении изменений в принятый закон о КСУ, чтобы полностью учесть рекомендации Венецианской комиссии. Об этом сказала спикер Еврокомиссии Ана Пизонеро в пятницу 23 декабря. Она уточнила, что Еврокомиссия приняла во внимание факт принятия закона, но ожидает, что украинские власти полностью учтут рекомендации Венецианской комиссии, опубликованные после принятия закона 19 декабря, включая увеличение числа членов КГЭ до семи.

ВСП И ВККС: ЗАПУСТИТЬ "СЕРДЦЕ" ПРАВОСУДИЯ

Не менее запутаная ситуация с Высшим советом правосудия (ВСП) и Высшей квалификационной комиссией судей (ВККС). Вторым после КСУ требованием Еврокомиссии является завершение проверки доброчестности кандидатов в члены ВСП и отбор кандидатов в ВККС.

ВСП и ВККС – это сердце всей системы правосудия. Именно эти органы определяют, насколько профессиональны, доброчестны и независимы судьи, объясняет LIGA.net Роман Смалюк, эксперт Центра политико-правовых реформ по вопросам судопроизводства.

Высший совет правосудия – один из самых мощных органов судебной системы, отвечающий за назначение и перевод судей. Также ВСП решает вопрос о привлечении судей к дисциплинарной ответственности, включая увольнение, и разрешает задержание судьи. Если судью поймают на взятке – его нельзя задержать без разрешения ВСП.

До лета 2021 года не существовало механизма привлечения к ВСП добропорядочных членов. И поскольку не было независимых проверок – каждый субъект пытался назначить в состав ВСП лояльного к себе члена, что, по словам Смалюка, привело к многочисленным коррупционным скандалам вокруг органа.

В частности, на скандальных "пленках Вовка" есть эпизоды с влиянием на отдельных членов ВСП. Поэтому Национальное антикоррупционное бюро просило ВСП отстранить председателя Окружного админсуда Киева Павла Вовка, но ВСП вступился за судью.

Проблема с доброчестностью членов ВСП приобрела глобальный масштаб и в 2020-м Украина обязалась перед МВФ и ЕС провести реформу Совета. А Венецианская комиссия прямо указала, что судебная реформа, которая обойдет ВСП и вопросы доброчестности судей, обречена на провал.

Создается Этический совет, который будет проводить предварительную проверку доброчестности кандидатов в члены ВСП. На переходный период она состоит из шести членов: трое – от судей, трое – от международных организаций. Причем международные эксперты обладают правом решающего голоса.

Против принятия такого закона активно выступал действующий состав ВСП, ведь парламентарии предусмотрели, что Этический совет имеет право проверить доброчестность и действующих членов.

Поняв, что проверки не избежать, 22 февраля, то есть за два дня до полномасштабного вторжения РФ, 10 членов ВСП ушли в отставку. В большую войну Украина вошла с неполномочной ВСП, ведь в ее составе осталось пятеро из 21 члена (при 15 минимально необходимых).

По состоянию на данный момент в составе ВСП семь членов и будущее органа зависит от съезда судей, запланированного на середину января 2023-го.

Этический совет, несмотря на сложности войны, закончил отбор кандидатов и рекомендовал съезду судей 16 человек – по два на каждую вакантную должность.

Фактически сейчас в руках съезда судей судьба ВСП. Но общественные активисты сигнализируют о желании судейских кланов саботировать назначение. Один из сценариев – назначить только двух-трех членов ВСП, а по новым объявить новый конкурс, который может затянуть запуск органа еще на год.

Например, именно ВСП должен принять решение относительно будущего Павла Вовка. Ведь после ликвидации ОАСК он не лишился статуса судьи и недобропорядочные члены ВСП могут вообще принять решение о переводе его в другой суд.

Без ВСП не будет и Высшей квалификационной комиссии судей, которую можно сравнить с кадровой службой правосудия. Она отвечает за отбор судей и рекомендует их к утверждению Высшим советом правосудия. Также ВККС проводит квалификационную оценку судей, введенную еще в 2016 году. Ее должны пройти все действующие судьи. По результатам оценки судья может быть уволен, если он, например, не сдал тест на знание законодательства.

Но за три года оценивание прошло чуть более половины судейского корпуса (около 2500 судей), из которых было уволено менее 1%. Поэтому в 2019 году президентским законопроектом полномочия всех членов ВККС были прекращены.

Первая попытка власти Владимира Зеленского ввести конкурсный отбор в ВККС завершилась в Конституционном суде. В 2020 году большинство положений судебной реформы были признаны неконституционными.

Теперь Высший совет правосудия назначает членами ВККС только кандидатов, рекомендованных специально созданной независимой конкурсной комиссией. Ее состав очень похож на состав Этического совета с решающим голосом международных экспертов.

Конкурсная комиссия была создана в 2021 году, но из-за войны немного притормозила отбор кандидатов. Сегодня на 16 вакатных должностей претендует 301 кандидат. Комиссия готовит к обнародованию список из 64 кандидатов, допущенных к этапу собеседований. Представление на назначение нового состава ВККС может быть готово во втором квартале 2023 года, осторожно прогнозирует Смалюк.

"Но если мы медлим с ВСП – у нас не создается ВККС", – констатирует эксперт.

ПРЕДОХРАНИТЕЛЬ ОТ УЗУРПАЦИИ ВЛАСТИ

Без независимого и профессионального отбора судей невозможно получить независимую и профессиональную судебную ветвь власти. И в этом должны быть заинтересованы не столько представители власти, сколько сами граждане Украины.

К примеру, КСУ может признать неконституционным любой закон. Если в КСУ будут недоброчестные личности – это ставит под риск любое положение законодательства, по которому функционирует государство, говорит Марусяк.

По его словам, иностранные инвесторы не будут инвестировать в страну, где их имущество могут забрать по фальсифицированному или купленному решению суда. Если у инвесторов будет доверие к судам – будут инвестиции и соответственно будет расти экономическое благополучие страны и каждого гражданина.

Независимые и справедливые суды являются одним из условий выживания государства, убежден Смалюк. Помимо экономического роста, это может стать предохранителем от авторитаризма и произвола.

"КСУ важен для баланса власти, – добавляет Марусяк. – Если КСУ будет контролироваться властью – это путь к узурпации".

А отсутствие независимых конкурсных основ создает соблазн для любой власти.

Детальнее о ходе выполнения Украиной рекомендаций Еврокомиссии читайте в исследовании Коалиции РПР.

Публикация подготовлена LIGA.net в партнерстве с Коалицией Реанимационный Пакет Реформ при финансовой поддержке Агентства США по международному развитию (USAID) в рамках проекта "Ответственная и подотчетная политика в Украине" (U-RAP), реализуемого Национальным Демократическим Институтом. Мнения, изложенные в публикации, принадлежат авторам и не обязательно отражают взгляды USAID.