Как начать еще до начала? Мэр Тернополя о пути к финансовой состоятельности

Интервью с мэром Тернополя Сергеем Надалом подытоживает серию интервью с главами общин и городов об опыте децентрализации. За последние полтора года LIGA.net провела основательную работу – с нашим списком вопросов подходили и к главам небольших сельских общин, и к руководителям многотысячных областных центров. Полный список интервью будет доступен в конце публикации.

Общие тенденции, которые можно выделить из того, что мы увидели в процессах децентрализации, следующие:

• Децентрализация действительно стала важнейшей реформой последних лет. Она перезрела, поскольку как только эта возможность была открыта, большинство общин, даже небольших, отдаленных, успешно принялись воплощать те возможности, которые она предоставила, в жизнь. И это сразу сказалось на качестве и жизни, и визуальной картине городов.
• Наибольшие успехи были именно у тех общины, которые начали с реорганизации инфраструктуры городов и коммунальной сферы. Это дало возможность экономить на коммунальных услугах, не снижая их качества. А во время полномасштабной войны помогло поддерживать жизнь на приемлемом уровне в условиях разрушительных ударов врага по энергетике. Такие общины более стабильны, и положение местной власти в них прочнее.
• Реформа децентрализации, которая должна разделить полномочия центральной власти и местной, не привела к исчезновению конфликта между "вертикалью" и "горизонталью". Возможно, потому, что общины сейчас более финансово независимы. Но поскольку именно это гарантирует стабильность в регионах, центральной власти придется с этим смириться.
• Несмотря на войну, изъятие военного НДФЛ, сокращение бизнесов и обеднение населения, реформа децентрализации успешна настолько, что даже в этих условиях у городов есть возможность закрывать насущные нужды, финансировать коммунальную сферу, помогать ВСУ и еще проводить ремонты дорог или не уменьшать расходы на благоустройство. И это один из лучших показателей эффективности реформы.

Сегодня мы говорим с Сергеем Надалом – городским головой Тернополя – города, где многие проекты запланировали или начали еще до реформы децентрализации. Так что город подошел к ней вполне подготовленным и смог "с колес" сделать много важного за короткое время.

Каковы выходные возможности Тернополя, условно, до 2015 года? И как они изменились во время процесса децентрализации?

Начнем с того, что до 2015 года в бюджете у нас было так называемых две корзины. Первая – это выполнение делегированных полномочий и вторая – это собственные полномочия и субвенции. Если брать за основу 2014 год как базу перед началом децентрализации, то когда бюджет города был 864 миллиона гривен, из них 47,6% составляли межбюджетные трансферты. Собственных было более 400 миллиона гривен, из которых была дотация выравнивания 153 миллиона.

Это говорит о том, что местные бюджеты жили полностью за счет зависимости от централизованного финансирования Киева. Кто помнит это время, у нас постоянно возникали кассовые разрывы, из-за которых мы вынуждены были оформлять краткосрочные или досрочные займы через казначейство. Чтобы несмотря на потери во времени, когда со временем приходили средства государственного бюджета, успевать давать людям заработную плату и платить за энергоносители.

Как результат, немало долгов осталось с того времени. То есть даже сейчас остается непогашенная сумма среднесрочных займов, которые брали местные бюджеты.

Каков объем этих долгов сейчас?

Могу сказать на примере Тернополя. В настоящее время это – 28 миллионов непогашенного долга. И эти 28 миллионов нам обещало правительство уже много лет списать. Когда начался 2015 год и начали реформу децентрализации, целью было равномерно передать на самоуправление компетенции, полномочия и подкрепить финансовым ресурсом. Для того чтобы сделать города и общины более независимыми финансово, для того чтобы была возможность самостоятельно решать имеющиеся проблемы.

И, конечно, очень изменились возможности бюджета Тернополя. Могу сравнить, что доходы общего фонда за 2015 год, по сравнению с предыдущим 2014 годом, выросли почти на 200 миллионов. А это более 58%. Существенный показатель, правда?

Но всегда, когда мы говорим об увеличении доходов, мало кто понимает, что вместе с этим растут расходы, а расходы выросли не меньше. Они – не менее объемные, потому что появились полномочия, которых раньше не было.

Расскажите о новых источниках поступлений местных бюджетов.

Это акцизный сбор. Это транспортный налог, это плата за административные услуги и т.д. Если проанализировать динамику объемов собственных поступлений, то с 2015 по 2023 год бюджет вырос в 5,7 раз. В 2015 году он составлял 543 миллиона. Доля собственных доходов соответственно выросла с 47% до 84,3%. Это мы говорим о динамике, начиная с 2015 года до 2023 года включительно.

При том, что уже к концу 2024 года мы ожидаем, что эти поступления будут в размере 3 миллиардов гривен. Следует говорить о том, что эта финансовая децентрализация действительно сделала независимыми местные бюджеты от государственного. Она создала реальные возможности для определенного планирования, развития территорий, для реализации проектов. Потому что нам всем осталась инфраструктура, которой по 50, 60 и более лет.

К сожалению, начиная с начала независимости, никто не вкладывал средства в местную инфраструктуру в любом городе, в любом селе. А ведь это основа. Поэтому вполне логично, что большинство средств вкладывалось в дальнейшем в эту инфраструктуру. И бюджет развития рос соответственно. Если бюджет развития в 2013 году, к началу реформы, составлял всего 50 миллионов гривен, то в 2023 году это уже было 510 миллионов гривен.

Что касается международного кредитования и возможности его привлекать. Многие общины использовали эту возможность для реконструкции коммунальных предприятий. Куда привлекали его вы?

Мы переводили сначала все сады и школы на индивидуальные тепловые пункты. Реконструкция котельных – сюда же. Все это шло за проекты Всемирного банка или Европейского банка реконструкции и развития (ЕБРР). Реконструкция сетей водоснабжения и канализации, которые включали в себя как реконструкцию систем, так и замену сетей. А также очистные сооружения – тоже за счет международных проектов.

Освещение, то есть переход на светодиоды, – это тоже было за счет международных доноров. Что важно, эти международные финансовые ресурсы, когда мы даже брали кредит международных институтов, это были достаточно умеренные проценты по кредиту.

Большинство инфраструктурных проектов реализуем благодаря международным финансовым институтам. А уже из бюджета города мы компенсировали расходы, связанные с процентами и компенсацией тарифов или гарантийными обязательствами.

Как вы определяли приоритеты? Что должно модернизироваться?

Еще задолго до реформ в 2012 году мы начали заниматься вопросом энергосбережения. Почему? Потому что в то время мы проанализировали, что при бюджете города со всеми дотациями, всеми субвенциями в пределах до 600 миллионов гривен расходы города в целом по всем объектам составляют более полутора миллиардов.

Это было в разы больше, чем бюджет. В то время все сети были постсоветские. Часть была уничтожена, часть повреждена. Поэтому, начиная с 2012 года, начали работать с Европейским банком и Международным банком по привлечению средств.

Приоритет – энергосбережение и замена сетей. Это – ремонты мостов, которые годами никто не делал и которые чрезвычайно важны для нас. У нас несколько объектов, связывающих город вместе. Кстати, эта проблема существует, никто не занимается проблемой на уровне страны.

Второе – это замена общественного транспорта. Третье – наружное освещение. Четвертое – термомодернизация наших объектов. Это детские сады, школы. И это не только повышенный комфорт. Мы значительно снизили расходы на потребление в целом по городу. То есть мы экономили на потреблении и в следующем году имели возможность брать деньги на другие проекты.

Конечно, мы делали очень много придомовых территорий. Но это не было делом номер один. Относительно сетей – это и реконструкция котельных, их обустройство, перевод на другие виды топлива, кроме газа – торфяная крошка или деревянные пеллеты.

Что касается ремонта придомовых территорий – мы отказались от ямочного латания. Условно, делали очереди на каждый год – список улиц, которые нужно капитально отремонтировать. Дворы 40-50 лет не ремонтировались. И просто забрасывать ямы – было неэффективно. Через год все разбивалось снова.

За счет чего вы достигали энергоэффективности?

Во-первых, это – экономия за счет перехода на другие источники топлива. Помимо газа, это – торфяная крошка. Это дало существенную экономию. Что очень важно, сегодня, если даже, не дай бог, город окажется без газа вообще, за счет этих котельных мы сможем сохранить тепло внутри сети. Мы сможем держать поставки теплоносителя даже при отсутствии газа.

Это мы говорим о коммунальных учреждениях и органах власти?

Нет. Это обо всех объектах, подключенных к центральному теплоснабжению. В том числе многоэтажки. Везде, где есть централизованное теплоснабжение. Конечно, там не будет плюс 20 градусов. Но там, где плюсовая температура на уровне 10-15 градусов, в зависимости от температуры на улице. Это позволит сохранить работу сетей, не перекрывать воду. Люди будут иметь плюсы в квартирах и будет работать, например, канализация.

Мы поставили индивидуальные тепловые пункты (ИТП) в школах и многоквартирном жилищном фонде. В общей сложности у нас практически 90% домов с централизованным теплоснабжением переведены на ИТП.

Кроме того, мы первыми в Украине перешли от четырехтрубной к двухтрубной системе. У нас были большие потери тепла, когда нагретая вода гналась к потребителям. Теперь у каждого дома стоят ИТП, которые нагревают теплоноситель. На этом идет серьезная экономия. У нас почти нет потерь в сетях.

Какая роль в этом была ОСМД? Ибо в разных городах активность ОСМД находила себя в разных отраслях.

Этот проект финансировался Европейским банком и Всемирным банком. Мы производили расчет на всех потребителей города, то есть на все жилые дома, где есть централизованное теплоснабжение. Относительно ОСМД, у нас впервые в Украине начала действовать программа, где мы предлагали на условиях софинансирования 70 на 30 сделать утепление фасадов, ремонт, утепление крыш, подвалов. 70% давал город, 30% должен был дать дом, в котором проживают люди. Это и красивый фасад, и внутри теплее, и за пол, максимум полтора сезона, эти затраты отбивались за счет уменьшения потребления.

Но, к сожалению, первые год-два мы просто ходили, подгоняли, убеждали. Это уже сейчас активность выросла.

Как война повлияла на инфраструктуру, на местный бюджет, на децентрализацию? Война в широком смысле, в политическом тоже.

Не могу сказать, что есть какое-то давление. Что мы чувствуем в течение этих лет? Плохая экономическая ситуация автоматически распространяется на города и общины. Это вопрос и военного НДФЛ. Не только, кстати, военного. Это и правоохранители, и ГСЧС. Его изъятие уменьшило бюджет города примерно на 22-23%.

Средств стало меньше, хотя мы поддерживаем ВСУ, выделили 278 миллионов гривен в 2024 году. У нас появились дополнительные расходы, которые раньше мы не несли. Мы приняли решение, что финансируем исключительно критические, аварийные объекты. Все остальное может подождать до завтра. Не уменьшилось, а наоборот увеличилось количество людей, менее социально защищенных. Это одинокие люди, пенсионеры, больные, инвалиды. Это многодетные семьи. Плюс ко всему цены выросли. То есть если эти категории граждан получили компенсации, которые имели ранее, то за два года они обесценились.

Поэтому отдельно действует программа "Турбота". Это 32 миллиона в год. Она предполагает поддержку менее социально защищенных людей. И это сотни тысяч людей, бежавших от ужасов войны в первый год полномасштабного вторжения.

С другой стороны, ВПЛ – это возможность, а не только вызов. Многие хорошие специалисты и предприятия релоцировались с востока.

Многие из них, учитывая патриотические чувства к своим городам, категорически настаивают на том, что все налоги они платят по месту регистрации. К примеру, Харьков, Запорожье. И никто в этой ситуации не позволял себе написать, что налоги платите только в Тернополе, в противном случае не пустим.

Да, с одной стороны, это дало определенное оживление, потому что некоторые тернополяне получили работу. Приезжавшие люди не всегда своих людей вывозили вместе с бизнесом и здесь искали работников. Но есть и другая сторона медали. Большинство людей, переехавших оттуда, это люди постарше, это пенсионеры, матери с детьми. То есть приезжавшие в большинстве не были наиболее активными, скажем так, в плане работы. Скорее это были люди, которые наоборот нуждались в помощи и поддержке. Большинство мужчин, привозивших семьи, шли потом в ТЦК, мобилизовывались, семьи оставляли здесь. Так что трудоспособного населения не так много переехало.

Что касается перспектив социального жилья – Тернополь упоминали как один из городов, в котором может начаться этот проект. Об этом говорил нам в интервью глава Агентства восстановления Сергей Сухомлин, который до этого был мэром Житомира. Как это прокомментируете?

Мы эти проекты обсуждали. Мы очень надеемся, что Сергей Сухомлин сможет более эффективно лоббировать интересы городов и общин. Это человек, пришедший с конкретными знаниями, ощущением проблем. Мы обсудили с ним ряд проблем, которые сегодня есть в городах. Это ответ на вопрос, как удержать людей здесь, – строительство социального жилья.

Мы к этому готовимся, создана определенная рабочая группа, в которую вошли городские головы, их заместители. Вместе они должны наработать механизм, как это должно реализовываться. Эта тема активно дискутируется уже больше месяца.

То есть мы готовы идти на это. Город выделит земельный участок. Город обеспечит подключение сетей, совместно с международными донорами построит жилье, которое должно быть готово, меблировано. Люди могут заходить и жить. А платить за него цену значительно ниже, чем рыночная стоимость аренды в городе Тернополе. Это будет касаться и специалистов, которых надо сохранить. Чтобы убедить высококвалифицированного человека работать в Тернополе, а не переезжать во Львов. Это будет касаться и ветеранов.

Полный список интервью LIGA.net с главами общин о процессе децентрализации

1. Андрей Садовый (Львов) о децентрализации в туристической Мекке, влиянии переселенцев на экономику и войну.
2. Сергей Моргунов (Винница) о первых шагах в Украине в области энергоэффективности и развития городского пространства.
3. Николай Нога (Шостка) о выживании большого постсоветского индустриального центра на границе с Россией.
4. Сергей Сухомлин (в то время городской голова Житомира) о рекордной модернизации сетей, уголовных делах и новых бригадах ВСУ.
5. Сергей Гарус (Репкинская сельская община Черниговской области) – как сделать современную больницу в условиях сверхнизких бюджетных поступлений, выдержать оккупацию и найти деньги там, где, казалось бы, их нет.
6. Ирина Плетнева (Умань) о хасидах, лоскутном городе и разорванной городской территории.
7. Юрий Фомичев (Славутич) о Чернобыльской АЭС, модернизации моногорода и свободной экономической зоне.
8. Александр Кодола (Нежин) об оптовых дорогах в центре города, нежинских огурцах и рекордном военном НДФЛ.
9. Андрей Балога (в то время городской голова Мукачево) о региональных кланах, венгерском меньшинстве и развитии пограничного города.
10. Людмила Ткаченко (Новгород-Северский) о выживании в условиях российских обстрелов, развитии в условиях войны и медперсонале на краю страны.
11. Богдан Андреев (Ужгород) об украинских воротах в Евросоюз, транзитном потенциале и переселенцах.
12. Николай Боровец (Звягель) о плане реформы децентрализации, тепломодернизации и стратегии развития туристического города.
13. Вадим Бойченко (Мариуполь) о новом общественном транспорте и стремительном развитии ОСМД – лебединая песня Мариуполя.
14. Владимир Бега (Славское Львовской области) о будущем туристических Карпат и попытках вывести в легальное поле стихийный туризм.
15. Александр Сенкевич (Николаев) о давлении власти, проблемах с водой и последствиях обстрелов.
16. Виктор Дубович (Нехвороща Полтавской области) о мобилизации ресурсов для развития общины.
17. Игорь Лидовый (Сергеевская община Полтавской области) об альтернативе бюджетным поступлениям от ископаемых ресурсов.