Маерсон: в вашей конституции есть конфликт, раскалывающий страну

- Вы один из немногих мировых экономистов, внимательно следящий за событиями в Украине. Насколько мы знаем, в 2011-ом вы даже написали обращение к Юлии Тимошенко. В чем причина устойчивого интересна к Украине?

- Около семи лет назад я узнал об уникальном конституционном строе вашей страны - парламентская республика с прямыми выборами президента, у которого огромная власть над региональными органами власти. Как по мне, это ужасная система, порождающая массу проблем. В 2011 году я написал в блоге в связи с выступлением Юлии Тимошенко на канале "Аль-Джазира". Она рассуждала об "арабской весне", и упоминала, что Украина тоже переживает тяжелое время. Я тогда высказался, что одна из основных причин, почему в Украине наступили тяжелые времена - чрезвычайная централизация власти. И советовал египтянам - и самой Украине - отказаться от чрезмерной централизации. Тогда никто этим особенно не заинтересовался. Сейчас же ваша эта страна переживает ужасный кризис.

- Чем вызван ваш нынешний приезд в Украину ?

Без лишней скромности могу сказать, что я довольно занятый человек. Но я вижу, что целая нация переживает проблемы из-за своего конституционного строя. Помочь в этом вопросе - настоящая привилегия. И сейчас у меня нет задачи важнее этой. Разумеется, ответ на проблемы Украины не может дать американский гражданин, ведь он не голосует здесь. Точно так же и президент России не должен вмешиваться в конституционные вопросы Украины. Но с чем можно обратиться, например, к американскому профессору - так это с вопросом, каковы должны быть приоритеты реформ. И я участвую в их обсуждении. Профессиональную дискуссию организовал мой коллега - Тимофей Милованов, экономист, который работает в Украине и в США.

- По вашим словам, модель конституционного устройства Украины уникальна. В чем уникальность? К примеру, Россия, хоть и называется федерацией, по сути, также централизована, как и Украина …

- Когда я обратил внимание на проблемы Украины, в ней действовала Конституция 2004 года. "Конституция Украины 2004 сконцентрировала полномочия и власть национального правительства у премьер-министра, который был бы ответственен больше перед Верховной Радой, чем перед президентом. В то же время президент взял ответственность за региональные органы власти. Когда в 2007 мне рассказали про такую идею разделения власть, моей первой реакцией было - это ужасная система. В мире есть много демократических стран с сильной президентской властью, где президент назначает правительство. Есть страны, в которых местные советы избираются формально и фактически не имеют власти. А вот что уникально в Украине - это то, что президент имеет очень слабый контроль над национальным правительством, но при этом - широчайший контроль над местными органами власти. Это закладывает неразрешимый конфликт и раскалывает общество.

- Почему? Основной минус в том, что президент и премьер конкурируют?

- Не совсем.Давайте начнем с плюсов децентрализации. Ключевое преимущество стран где у местных властей есть реальные полномочия - это более высокое качество политиков. Часто люди, которые добились значительных успехов на местах, затем становятся сильными политическими игроками на национальном уровне. То есть первая причина для реформы - местная демократия укрепляет общенациональную.

Поскольку большого влияния на центральное правительство у президента при таком конституционном строе нет, то во время президентских выборов он делает ставку на один из основных своих ресурсов - контроль над главами областных администраций (губернаторами). Потенциальный президент рассматривает 24 области как источник голосов. Как можно получить голоса? Если максимально упростить систему, то есть два пути. Первый - найти влиятельных в регионе людей, которые могут оказать мощную поддержку, и договорится с ними: "Если люди в вашей области проголосуют за меня, я сделаю вас губернатором, дам завод, бюджет и т.д". Таким образом, президент продает область тому, кто обеспечит больше всего голосов.

Второй путь - президент может обращаться непосредственно к избирателям: "проголосуйте за меня, и я приведу хорошего губернатора, который соберет хорошую администрацию". Какой путь выбирают все президенты? В том регионе, где, по прогнозам, у него высокие шансы получить много голосов, для потенциального президента есть смысл общаться с избирателями, обещать им хорошего губернатора и местное правительство. Но в том регионе, где он как кандидат не популярен, он наверняка попытаетесь "продать" область наиболее состоятельному "покупателю".

К чему приводит такая система?

Допустим, вы баллотируетесь в президенты, а я собираюсь за вас голосовать, потому что я вам верю и ценю ваши способности и таланты… Но я живу в области, где большинство за вас не проголосует, поэтому вы, скорей всего, мою область "продадите" боссу, который придя к власти будет "доить" регион.. Из-за этого мое собственное желание голосовать за вас пропадает. И так происходит с миллионами избирателей на каждых выборах.

Такая политика и полномочия президента разделяют общество. В итоге в одних областях президента любят, в других - ненавидят. И это уникальная черта украинской конституционной модели, которая ведет страну к региональной поляризации. Некоторая часть напряженности между восточными и западными регионами Украины вызвана именно этой президентской политикой. Я не думаю, что двадцать лет назад такое напряжение между Западом и Востоком Украины существовало. Я думаю, оно развилось из-за этой конституционной структуры, которая рождает не национальных, а "президентских" лидеров.

- То есть чем больше у президента влияние на областные администрации, тем больше поляризация украинского общества?

- Да. Я, конечно, упрощаю, и не учитываю всех нюансов украинской политики, но думаю, что причина чрезмерной поляризации украинского общества кроется именно здесь. В этой уникальной и, я бы сказал, дисфункциональной конституционной системе власти, при которой президент имеет больше влияния на регионы, чем на уровень общенационального правительства.

Больше власти регионам

- Ваш рецепт от этих проблем - децентрализация, передача полномочий и возможности выбирать руководство региона, на места. На ваш вгзляд, готово ли украинское общество к децентрализации? Ведь это подразумевает наличие зрелого гражданского общества, в котором многие жители готовы участвовать в процессе принятие решений, контролировать их выполнение и т.д.?

- Начнем с главного. В чем ключевое преимущество стран, в которых у местных властей есть реальные полномочия? Основное преимущество - это более высокое качество политиков. Ведь добившись значительных успехов на местах, многие представители местной власти затем становятся сильными политическими игроками на национальном уровне. Таким образом, местная демократия укрепляет общенациональную.

Американская политическая конкуренция объясняется тем, что лучшие лидеры на местах могут стать сенаторами, а дальше - национальными лидерами. И Америка не одинока, взгляните на сегодняшних политических лидеров в разных странах: Маттео Ренци сначала был признан выдающимся мэром Флоренции, а уже потом стал премьер-министром Италии. Нарендра Моди сначала, как следует, поработал в Гуджарате, а потом стал премьер-министром Индии. До того, как Джоко Видодо был избран президентом Индонезии, он прославился как губернатор Джакарты.

Что касается проекта реформы по децентрализации Украины, внесенном в парламент Украины весной - я просматривал эти проекты законов. … Это написано на бумаге. А что реально важно - ожидания граждан страны. Сейчас около 2 000 человек в Украине уже избраны в местные советы. У них определенно должно быть свое мнение насчет децентрализации. Вам кажется, что вам важно узнать мое мнение о децентрализации, но еще важней узнать мнение патриотичного руководителя, в восточных и западных регионах.

- Противники децентрализации говорят, что отдав власть и финансы на места, страна может еще больше увязнуть в коррупции…

При нормальной децентрализации около половины или трети средств всех расходов в системе управления государством будет приходиться на общины (на уровне района, области, муниципалитета…). Да, в Украине коррупция больше, чем во многих странах. Да, при децентрализации размеры коррупции на местном уровне будут велики. В США коррупции на местном уровне больше, чем на общенациональном. Но я считаю, что если бы США с самого начала были унитарной централизованной демократией, где вся власть принадлежит национальному правительству, она была бы гораздо больше коррумпирована, чем сейчас.

Да, децентрализация не поборет коррупцию. Но она научит граждан требовать большей ответственности от власти на местах. У вас есть и будет коррупция на местах. Но у вас также будут хорошие губернаторы, которые смогут стать хорошими министрами, лидерами партий и мощными кандидатами в президенты. И все больше украинцев будут испытывать удовлетворение от того, что у них теперь есть возможность выбора среди выдающихся лидеров… А в общем итоге, и общенациональное правительство станет менее коррумпированным.

- Как вы считаете должен ли президент, правительство или их представитель в регионах обладать правом вето на решения региональных властей.

В эффективном государстве у национального правительства не должно быть права вето на решения местных властей. Никто не говорит, что региональные советы должны быть неподконтрольны - регулярный аудит их деятельности обязателен. Но судить о том, что то или иное решение местной власти незаконно, и отменять его, должен не один человек, тем более ставленник премьер-министра или президента. Это должен делать суд. В США, если местные власти нарушают закон, в дело сначала вступает прокурор, который подчиняется непосредственно президенту. Открывается дело. И федеральный судья, который принадлежит к другой, отдельной ветви власти, выносит свое решение по этому делу. Но права вето на решения местной власти ни у кого нет. И префектов, которые могли бы наложить такое вето, тоже нет.

То есть, национальный аудит распоряжения средствами на местных уровнях - это важная часть процесса децентрализации. Также важной частью является то, что общенациональные законы имплементируются через независимые судебную и исполнительную ветви власти.

Донбасский гамбит 

- Одна из ваших идей по децентрализации состоит в том, что ни один из регионов страны не должен иметь каких-либо особых, эксклюзивных прав. Но сейчас в Украине часть Донецкой и Луганской областей требуют намного более высокого уровня децентрализации, практически квази-государстенности. Должен ли Киев согласится на эти требования?

Если у региона есть некий особый статус, есть право не подпадать под действие национальных законов - этому региону будет безразлична национальная политика, и он может начать просто ставить палки в колеса всем остальным. А это неправильно. Вот я - гражданин США, на мне никак не отражаются перипетии украинской политики, поэтому я не голосую в Украине. Если граждане голосуют за представителей в парламенте, если влияют на выбор премьер-министра, если они выбирают президента, они должны быть равны перед этой властью. Иначе в обществе начнутся деформации. Если Донецк требует для себя неких особых прав - точно такие же права должны быть у всех остальных регионов.

- Существует ли риск того, что регион, который получит такие права от центрального правительства, станет следующим Крымом? Увеличивает ли это риск разделения Украины?

- Я убежден, что особые права для Крыма - это тоже была ошибка. Это привело и к напряжению в отношениях с Россией, ведь этот регион важен для России - там стоит ее флот. Создание особых условий для одной части страны, одновременно с разрешением этой части участвовать в принятии общенациональных решений разрушительно для общенациональной политики. Это опасно. Разумеется, у регионов могут быть какие-то свои особенности. В одной из провинций Канады, например, другой государственный язык. Но это не уникальное право Квебека, закрепленное в конституции. Я думаю, что в канадской конституции написано, что в стране два официальных языка, и каждый регион может выбирать для себя.

- Каковы, на ваш взгляд, возможные сценарии развития ситуации в Донбассе?

- Надеюсь, что лидеры Донбасса будут приветствовать широкомасштабную децентрализацию. Мне кажется, при существующей структуре Конституции, сепаратизм мог развиться из-за опасений жителей восточных регионов, что новое киевское правительство будет правительством только одной части страны, не неся никакой ответственности перед Востоком Украины. Они почувствовали себя бесправными. Но настоящая децентрализация обеспечит им полномочия для решения внутренних вопросов, вне зависимости от того, какая коалиция правит в Киеве.

- Еще один риск децентрализации заключается в том, что во многих регионах Украины есть местные боссы - олигархи. Как это повлияет на ход децентрализации в Украине?

Для меня не секрет, что некоторые регионы Украины контролируются отдельными личностями с большими возможностями в бизнесе … Но и в моем городе, в Чикаго, есть местные "боссы". Они, как и украинские "боссы", сталкиваются с политической конкуренцией. Они являются частью политического процесса, ведь политические партии опираются на их поддержку. И от этого никуда не деться - они будут спонсировать лояльных кандидатов. Но решение, будет ли олигарх наделен политической властью, все равно принимают граждане на голосовании… Олигархи могут оставаться в политике очень долго, при условии, что их кандидаты хорошо работают на благо избирателей.

Олигархи Чикаго сохраняют свою власть, потому что сохраняют популярность в обществе. Но если они ее утратят, то не смогут удержать власть только с помощью денег. Например, житель Одессы не проголосует повторно за губернатора, если будет знать, что в соседней области живут лучше.

Самый главный закон страны

- Как вы оцениваете модель Конституции, предложенную президентом Украины Петром Порошенко?

Согласно тому, что я слышал об этой модели, она предполагает, что после местных выборов областным советам будет позволено выбирать глав администраций. И это, по моему мнению, хорошо. Я рад, что президент Украины собирается внедрять это. Но в числе инициатив президента есть предложение ввести так называемых контролеров - представителей президента.

В чем проблема? Чтобы местная демократия процветала, у местных лидеров должна быть ответственность. То есть, чтобы в полной мере отвечать перед своими избирателями, главы местных советов должны иметь возможность преуспевать - и ошибаться. Но, согласно предложениям президента, такие контролеры, или префекты, должны иметь право вето на решения местных советов. В итоге, это приведет все к тому же ручному управлению регионами из центра, которое вы имеете в Украине сейчас. Боюсь, местные неформальные лидеры отправятся непосредственно к такому контролеру-префекту и будут диктовать ему свою волю: "Заставь местный совет распределять средства так, а не иначе", "Заставь их голосовать за меня"… Это опасно.

Насколько я знаю, сейчас Верховная Рада как центральный законодательный орган, может в любое время распустить местный совет и созвать новые местные выборы. Это означает, что если совет в каком-то из регионов нарушает закон, жители этого региона могут получить возможность снова пойти на выборы. И это правильно. А вот передавать власть отменять решения местных советов президенту, мне кажется, неправильно.

- Другой ключевой вопрос конституционной реформы в Украине сегодня - кто должен выбирать губернаторов областей: население напрямую, или депутаты местных советов?

- По моему мнению, учитывая многопартийную систему в Украине, - местные депутаты. Прямые выборы губернатора имеют ряд преимуществ при двухпартийной системе, но при многопартийной с прямыми выборами глав местных советов могут возникнуть проблемы.

В случае прямых выборов, руководитель региона, по идее, не будет зависеть ни от одной из партий, входящих в местный совет - ведь его выбрало население, а не депутаты. Это значит, что он сможет пренебрегать интересами и позицией большинства в местном совете, а это явно не приведет к конструктивной работе местной власти. И напротив, если руководитель региона будет избираться депутатами местного совета, он будет обязан учитывать мнения каждой входящей в него партии, искать компромиссы.

- Если же говорить о выборах не в местный, а в национальный парламент. На ваш вгляд, какую избирательную систему лучше выбрать Украине - пропорциональную или мажоритарную?

- На мой взгляд, с моделью избирательного законодательства у вас все в порядке - такая смешанная система дает местных представителей в парламент, а также группы с одинаковой политической идентичностью… Я бы предложил лишь провести "реформу открытых списков", так, чтобы избиратель голосовал не только за какую-то партию, но и за конкретных кандидатов от партии, которых он хочет видеть в парламенте. В таком случае, если партия получит на выборах в парламент, скажем, пять мест, то ее депутатами станут не первые пять человек в списке, а именно члены партии, за которых отдали большинство голосов избиратели. Это создаст внутрипартийную конкуренцию, укрепит демократию и ответственность.

- По мнению украинских экспертов, наибольший недостаток в ныне действующей модели избирательного законодательства - это то, что после выборов независимые кандидаты просто "продают" свои голоса той из политических сил, которая им больше заплатит…

- Я считаю, что если в вашем регионе выбрали какого-то депутата - это значит, что сотни тысяч граждан проголосовали именно за этого человека. Если люди проголосовали за того, кто склонен продавать голоса - они совершили ошибку. Но избиратели - отнюдь не дураки, просто у них не всегда есть вся информация. Полагаю, что в долгосрочном периоде они ошибаются не так уж часто.

Дарья Марчак, специально для ЛІГАБізнесІнформ

Александра Колесниченко

редактор