Итоги 2020 для украинской оборонки: плюс министерство и отложенная революция в госзакупках

Високі корупційні ризики у секторі оборони – 41 бал зі 100 або оцінку D цього року отримала Україна за підсумками глобального Індексу доброчесності в оборонному секторі Transparency International. Це єдиний у світі індекс, який оцінює рівень корупційних ризиків у секторі оборони та безпеки різних країн світу і спроможність державних інституцій ефективно контролювати ці ризики. 

П’ять років тому в України також була оцінка D, але відтоді нам вдалося суттєво покращити свій результат за частиною показників індексу. Зокрема, ризиків, пов’язаних із закупівлями та фінансами.

Частина закритих досі закупівель Міноборони перейшли у систему Prozorro ще у 2015-му, але ключового прогресу Україна досягла саме 2020-го року: прийняли закон про оборонні закупівлі, почали корпоратизацію Укроборонпрому та інші антикорупційні зміни.

Маємо підстави для стриманого оптимізму: у ключових напрямках, які Індекс-2015 визначив як найбільші ризики корупції у сфері оборони та на яких зосередила свою діяльність команда НАКО, відбулися революційні зміни. 

Перемога з присмаком гіркоти. Закон про оборонні закупівлі

У липні 2020-го Верховна Рада прийняла Закон "Про оборонні закупівлі", і це, безсумнівно, перемога року №1 та революція в оборонних закупівлях. Закон має мінімізувати корупційні ризики у секторі оборони: забезпечити відкритість процедур оборонних закупівель, суттєво підвищити прозорість планування таких закупівель, забезпечити дієвий громадський та демократичний цивільний контроль. Завдяки цьому бюджетні кошти на закупівлю товарів, робіт і послуг оборонного призначення мають використовуватися більш ефективно.

Втім імплементацію закону було провалено. Він набирає чинності 1 січня 2021 року, однак повноцінно працювати не зможе. Новостворене Міністерство з питань стратегічних галузей промисловості разом з Міноборони та іншими міністерствами мало напрацювати необхідні підзаконні нормативні акти, але не зробило цього вчасно. 

Щоб врятувати ситуацію та виграти час на розробку потрібних документів, в парламенті розглядали можливість відтермінувати набрання чинності законом на пів року. Але зробити цього так і не встигли, тож з 1 січня будуть діяти відразу два закони одночасно – новий, про оборонні закупівлі, і старий, – про державне оборонне замовлення (ДОЗ).

Натомість Закон України "Про особливості здійснення закупівель товарів, робіт і послуг для гарантованого забезпечення потреб оборони" втрачає чинність з 1 січня 2021-го. За відсутності необхідних наказів і положень проведення "відкритих" процедур (публічних закупівель) для потреб оборони стане надскладною задачею.  

Чи означає це колапс закупівель? Наразі сказати складно.

Є ризик того, що процес підписання контрактів з виробниками озброєння та військової техніки для потреб Збройних Сил та інших замовників може зупинитися або істотно загальмуватися. Як саме організувати процес, мабуть, поки не розуміють ні законодавці, ні урядовці, ні експерти. 

За наявною у нас інформацією, юристи ключових у цьому питанні державних органів шукають тимчасове рішення, наприклад, через внесення змін до прикінцевих положень закону.

Втім наскільки воно буде ефективним, зрозуміємо вже зовсім скоро, адже з першого січня 2021 року від цього від цього великою мірою будуть залежати закупівлі для нашої армії та інших силових структур.  

Історичне зрушення. Початок корпоратизації Укроборонпрому

Стратегічне рішення про початок реформи Укроборонпрому прийняв ще у 2019 році тодішній гендиректор держконцерну Айварас Абромавічус, але початок масштабної трансформації, відбувся саме у 2020 році.

Станом на кінець року концерн став значно прозорішим і відкритішим до діалогу із експертами та суспільством. 

Зокрема, провели фінансовий аудит Укроборонпрому за 2018-2019 роки. Наша команда допомогла розробити технічне завдання та тендерну документацію для закупівлі послуг аудитора. Нині чекаємо на результати фінаудиту: їх мають оприлюднити вже у січні 2021 року.

Також  провели криміналістичний (форензік) аудит однієї з найбільших компаній концерну – держпідприємства Антонов. Він виявляє приховані корупційні схеми та махінації. На жаль, знахідки даного аудиту і навіть рекомендації надані аудиторами, не були оприлюднені. 

Читайте також: Большая война за будущее украинской оборонки. Что означает смена главы Укроборонпрома

Проводити аудити стає правильною звичкою для концерну. 22 грудня Укроборонпром оголосив тендер на послуги незалежного аудиту своїх підприємств вже за 2020 і 2021 роки. 

Прозорішим став і відбір кадрів на ключові посади у концерні. Директорів підприємств концерну відбирали шляхом прозорих конкурсів. До участі у Номінаційному комітеті запрошували не лише представників уряду, але і посольств країн-партнерів і незалежних експертів. 

Закупівлі Укроборонпрому перевели на Prozorro. Це не лише зекономило кошти, але й дало можливість громадськості вести антикорупційний моніторинг. Нагадаю, що раніше підозрілі закупівлі концерну навіть привернули увагу The New York Times, Також Укроборонпром доклав зусиль, щоб мінімізувати корупцію в оренді свого майна.

Але справжнім проривом у реформі має стати корпоратизація концерну та впровадження стандартів корпоративного управління, відповідно до принципів Організації економічного співробітництва та розвитку (ОЕСР), тобто найкращих стандартів щодо корпоративного управління державними підприємствами.

Після тривалого періоду застою цієї реформи, у грудні новопризначений гендиректор концерну Юрій Гусєв нарешті підписав наказ про початок корпоратизації.  

Цьому передувала велика системна робота, пророблена протягом року командою Укроборонпрому, народними депутатами з парламентського Комітету з нацбезпеки, міжнародними партнерами та незалежними експертами.

Провели тріаж-аналіз, тобто комплексну оцінку всіх підприємств концерну. Розробили нову модель корпоративного управління з детальним планом його трансформації та необхідними для цього проєктами законів. 

Створено галузеві холдинги, серед яких ракетобудівний, авіаційний, авіаремонтний, бронетанковий, радарний та морських систем. Укроборонпром у його нинішньому вигляді ліквідують, його замінить керуюча холдингова компанія із наглядовою радою.

Основа цієї трансформації – законопроєкт №3822 "Про особливості реформування підприємств оборонно-промислового комплексу державної форми власності". 

Команда НАКО проаналізувала останню версію законопроєкту. У документі закріплено прагнення запровадити у сфері ОПК модель корпоративного управління підприємствами державної власності, яка відповідає стандартам ОЕСР. І це дійсно позитивний сигнал. 

Втім той формат, у межах якого реалізуються повноваження держави щодо управління "новим Укроборонпромом" у процесі корпоратизації, далекий від найкращих світових практик.

Так, суб’єктів управління Укроборонпромом передбачено два: і Кабінет міністрів, і Мінстратегпром. При цьому між ними немає чіткого розподілу повноважень та відповідальності. Незрозуміло, хто має приймати ключові рішення, коли справа буде стосуватися прийняття рішень щодо перетворення Укроборонпрому, затвердження плану перетворення, членів наглядової ради тощо.  

Такий підхід суперечить принципам ОЕСР, де наголошується, що повноваження держави як власника мають бути лише в однієї організації чи органу. 

Попри одностайність у публічних заявах чиновників про єдине бачення реформи, у Комітеті ВРУ повідомляють про розбіжності у поглядах на ключові аспекти трансформації. Тож спрогнозувати, коли саме закон парламент буде голосувати за цей закон, складно.

Мінстратегпром: одним міністерством більше

У липні в Україні стало одним міністерством більше: щоб ефективніше управляти оборонною промисловістю, створили Міністерство з питань розвитку стратегічних галузей промисловості (Мінстратегпром). 

НАКО озвучувала низку ризиків створення нового міністерства, чимало з яких зрештою стали реальністю. Корпоратизація та реформа ОПК уповільнилися.

Також у цього органу є низка потенційних конфліктів інтересів: Мінстратегпром формує державне оборонне замовлення й одночасно визначає пріоритетні напрямки наукових та технологічних розробок на майбутнє. Це очевидний ризик зловживань. 

Непокоїть також прагнення Мінстратегпрому вивести з Укроборонпрому та підпорядкувати собі шість найбільш прибуткових авіапідприємств у складі концерну, як Антонов і КБ Прогрес. Це може свідчити про спробу встановити ручне управління на цих підприємствах та можливий конфлікт інтересів.

Пильна увага до нового Міністерства з боку громадськості та низки політиків допомогла заморозити такі негативні процеси. Наразі сам Кабмін продовжує блокувати вищезгадану ініціативу з передачею підприємств. 

Мінстратегпром доволі закритий для співпраці з громадянським суспільством. Незалежні експерти, які раніше працювали над розробкою законопроєкту про корпоратизацію при парламентському комітеті, не змогли долучитися до робочої групи при Мінстратегпромі, яка займалася його доопрацюванням.

Схожа ситуація і з розробкою нормативно-правових актів для Закону про оборонні закупівлі.

Замість підсумків 

Порівняно з 2019 роком, у 2020-му у секторі зменшилась кількість реформаторів-лідерів і збільшилась кількість хаосу та конфліктів. Але Україна продовжила уповільнений рух у правильному напрямку.

Сподіваюсь, наступного року ми не побачимо знову застою чи відкату реформ, а навпаки – темпи трансформацій у постпандемічний період пришвидшаться.