Как Планы добропорядочности помогают горсоветам снизить коррупционные риски

Пять украинских городов — Житомир, Мариуполь, Никополь, Червоноград и Черновцы — с привлечением внешних экспертов провели оценку коррупционных рисков, ставшую основой для разработки Планов добропорядочности городов. При этом антикоррупционное законодательство не обязывает городские советы оценивать и минимизировать коррупционные риски в своей деятельности (исключением является только Киевский и Севастопольский). Возникает закономерный вопрос: зачем городскому совету осуществлять такую оценку и утверждать решением сессии План добропорядочности города?

Что представляет собой оценка коррупционных рисков?

Понятие «оценка коррупционных рисков» появилось в украинском законодательстве в 2014 году — с принятием Закона Украины «О предотвращении коррупции». Такую оценку следует применять к деятельности органов, учреждений, организаций при подготовке антикоррупционных программ, которые подлежат согласованию Национальным агентством по вопросам предотвращения коррупции, и к деятельности юридических лиц (статьи 19, 61 указанного Закона).

Само понятие и процедура оценки коррупционных рисков определены в Методологии оценки коррупционных рисков в деятельности органов власти, утвержденной решением Национального агентства по вопросам предотвращения коррупции №126 от 02.12.2016 года. Согласно Методологии оценка коррупционных рисков — это процесс определения, анализа и непосредственной оценки коррупционного риска. Тогда как коррупционный риск — вероятность того, что произойдет событие коррупционного правонарушения[1] или правонарушения, связанного с коррупцией[2], которое негативно повлияет на достижение органом власти определенных целей и задач.

Таким образом, основная цель такой оценки — не выявление фактов коррупции в деятельности органов власти или местного самоуправления, а выявление коррупционных рисков, то есть вероятности совершения коррупционного правонарушения или правонарушения, связанного с коррупцией.

Эффективное управление коррупционными рисками обеспечивается путем принятия внутреннего документа, которым определены действенные меры, направленные на минимизацию / устранение таких рисков. Для органов власти, учреждений и организаций, перечень которых определен частью первой статьи 19 Закона Украины «О предотвращении коррупции», таким документом является антикоррупционная программа. Что касается городских советов, то только Киевская и Севастопольская обязаны принимать антикоррупционные программы, на остальные ж - такое требование не распространяется. Именно поэтому Житомирский, Мариупольский, Никопольский, Червоноградский и Черновицкий городские советы решили разработать собственный локальный документ — План добропорядочности города.

Что такое План добропорядочности города?

План добропорядочности города — это документ городского совета, разработанный с целью обеспечения эффективного противодействия коррупции и ее предотвращения и базирующийся на результатах оценки коррупционных рисков в деятельности городского совета и его исполнительных органов.

В Плане определяются конкретные меры, направленные на минимизацию / устранение коррупционных рисков, лица, ответственные за выполнение мероприятий, сроки выполнения мероприятий, ресурсы, необходимые для внедрения мероприятий, и ожидаемые результаты (индикаторы исполнения).

Для разработки Плана городские советы создавали рабочие группы в составе не только депутатов и должностных лиц городского совета, но и представителей общественности и независимых экспертов. В состав групп обязательно включали таких должностных лиц органа местного самоуправления: сотрудников структурных подразделений, в которых осуществляется оценка, а также сотрудников бухгалтерии.

План добропорядочности города нужно утверждать ежегодно?

План добропорядочности города — стратегический документ органа местного самоуправления, поэтому разрабатывался рабочей группой и утверждался городским советом на несколько лет. Каждый орган местного самоуправления самостоятельно определял срок реализации Плана (обычно 2–3 года).

Предусмотрен ли механизм мониторинга и оценки выполнения Плана?

Эффективность управления выявленными коррупционными рисками в деятельности органа местного самоуправления зависит не только от разработки и утверждения Плана, но и от качества его внедрения. Именно поэтому городской совет и его исполнительные органы обеспечивают мониторинг и оценку выполнения мероприятий Плана.

Мониторинг выполнения Плана предусматривает систематическую проверку выполнения мероприятий, направленных на минимизацию / устранение выявленных коррупционных рисков в деятельности органа местного самоуправления. Результаты мониторинга ежеквартально предоставляются городскому голове.

Оценку внедрения Плана осуществляет комиссия, персональный состав которой утверждается распоряжением городского головы. В состав комиссии входят представители депутатских фракций и групп, должностные лица исполнительных органов совета, представители неправительственных организаций. В ее состав нельзя включать лиц, ответственных за выполнение мероприятий, направленных на минимизацию / устранение выявленных коррупционных рисков в деятельности городского совета и его исполнительных органов.

Комиссия наделена следующими полномочиями: прежде всего, оценивает эффективность мер, принятых с целью устранения / минимизации выявленных коррупционных рисков в деятельности органа местного самоуправления, достигнутые результаты и формулирует (при наличии) обобщенные предложения по пересмотру Плана и внесению в него изменений. По результатам оценки комиссия ежегодно предоставляет городскому голове отчет, который также рассматривается на сессии городского совета.

Можно ли внести изменения в План?

Да, однако предварительно следует определить в Плане добропорядочности города перечень оснований для внесения изменений. Среди них, в частности, могут быть:

• результаты мониторинга и оценки внедрения Плана;

• процедурные и кадровые изменения в городском совете и его исполнительных органах;

• внесение изменений в законодательство.

Инициаторами пересмотра Плана и внесения в него изменений могут выступать городской голова, исполнители мероприятий Плана, депутаты городского совета и комиссия по оценке внедрения Плана.

С какими трудностями может столкнуться городской совет в процессе оценки коррупционных рисков и подготовки Плана добропорядочности?

• Частые изменения законодательства. Украинское законодательство достаточно динамично, только за последние полгода Верховная Рада Украины приняла около 160 новых законов. Изменения затронули, в частности, и ряд законов, положениями которых руководствуются в своей деятельности органы местного самоуправления. С момента оценки коррупционных рисков и подготовки Планов добропорядочности городов (речь идет о временном отрезке в два месяца) был принят Закон Украины «О внесении изменений в Закон Украины «О публичных закупках» и некоторые другие законодательные акты Украины относительно совершенствования публичных закупок» и Закон Украины «Об аренде государственного и коммунального имущества». В результате некоторые предоставленные экспертами рекомендации по управлению выявленными коррупционными рисками утратили актуальность, тогда как некоторые положения новых законов не были отражены в этих рекомендациях.
• Нежелание менять / создавать новые предохранительные механизмы. Среди должностных лиц местного самоуправления довольно распространено убеждение, что те или иные ситуации в их деятельности просто не возникнут или же, в случае возникновения, будут решаться с помощью норм «правового обычая». Однако именно при отсутствии единых процедур и равных правил игры и возникают благоприятные условия для совершения коррупционных правонарушений или правонарушений, связанных с коррупцией. Именно поэтому чрезвычайно важен «сигнал сверху» — демонстрация руководством городского совета готовности к изменениям, внедрению новых процедур и действенных механизмов, направленных на минимизацию / устранение выявленных коррупционных рисков.

• Реакция общества: «Значит, есть что искать». Начиная в городском совете оценку коррупционных рисков, следует понимать, что не все в общине правильно поймут цель ее проведения. Нужно быть готовым, что некоторые жители города воспримут ее как неоспоримое доказательство наличия коррупционных схем в органе местного самоуправления. Поэтому важно проводить в общине разъяснительную работу, освещая основные цели оценки коррупционных рисков в деятельности городского совета и подготовки на ее основе Плана добропорядочности города. И тут возникает следующий вопрос.

Зачем городу План добропорядочности?

Прежде всего, следует отметить, что утверждение Плана добропорядочности дает городскому совету множество преимуществ, однако назовем самые главные:

• устранение / минимизация выявленных при оценке коррупционных рисков в деятельности городского совета и его исполнительных органов;

• усиление возможностей органа местного самоуправления в процессе разработки и применения механизмов эффективного управления;

• повышение доверия к органам местного самоуправления со стороны общественности и расширение участия последней в процессе принятия решений местными властями;

• повышение уровня прозрачности и подотчетности органа местного самоуправления.

Сейчас законодательство не требует от городских советов, обязательной оценки коррупционных рисков и разработки Планов добропорядочности городов. Не являются эти процедуры и панацеей от коррупции на местах. Однако городские советы, стремясь быть добропорядочными, более прозрачными и открытыми, могут идти к этой цели с помощью именно таких, казалось бы, небольших шагов. А делать их или нет — выбор за городами.

Справка: Проект «Города добропорядочности» реализуется Антикоррупционной инициативой ЕС в Украине (EUACI) в партнерстве с Программой развития ООН в Украине (ПРООН) и финансируется Европейской Комиссией и Министерством иностранных дел Дании.

Анастасия Коробай, специалистка по вопросам антикоррупционной политики Программы развития ООН

[1] Коррупционное правонарушение — деяние, содержащее признаки коррупции, совершенное лицом, указанным в части первой статьи 3 Закона Украины «О предотвращении коррупции», за которое законом установлена уголовная, дисциплинарная и / или гражданско-правовая ответственность (часть первая статьи 1 Закона Украины «О предотвращения коррупции»).

[2] Правонарушение, связанное с коррупцией, — деяние, не содержащее признаков коррупции, но нарушающее установленные Законом Украины «О предотвращении коррупции» требования, запреты и ограничения, совершенное лицом, указанным в части первой статьи 3 данного Закона, за которое законом установлена уголовная, административная, дисциплинарная и / или гражданско-правовая ответственность (часть первая статьи 1 Закона Украины «О предотвращении коррупции»).

Фото: ПРООН в Украине