Михаил Шелеп: Почему добродетельность власти невозможна без активных граждан?

В конце 2019 меня пригласили присоединиться к проекту Антикоррупционной инициативы ЕС в Украине «Города добродетельности», который реализуется в партнерстве с Программой развития ООН при поддержке Европейской Комиссии и Министерства иностранных дел Дании. Вместе с другими экспертами мы проводили тренинги на различные темы для сотрудников исполнительных органов Никопольского, Червоноградского и Житомирского городских советов. Подробнее об инициативе см. здесь.

Я работал над темой «Роль городского совета в привлечении граждан к процессам принятия решений». В течение приблизительно трех часов мы с сотрудниками горсоветов разбирались, какие есть инструменты общественного участия и что должна предпринимать власть для налаживания партнерства с общественностью.

Казалось бы, что общего между противодействием коррупции и привлечением граждан к управлению общиной? Но я считаю, что одно без другого невозможно, ведь противодействие коррупции — это в первую очередь минимизация коррупционных рисков в процессе принятия решений путем внедрения прозрачных процедур и создание условий для участия граждан.

К сожалению, на этом этапе часто возникает такая ситуация: на бумаге процедуры предусматривают те или иные элементы участия общественности, но в действительности они неэффективны или игнорируются гражданами, поэтому все действия ограничиваются формальностями.

Итак, зачем власти привлекать граждан к управлению общиной?

Прежде всего, это одна из задач главной реформы современной Украины. Имею в виду реформу местного самоуправления и территориальной организации власти в Украине, концепция которой утверждена распоряжением Кабинета Министров Украины от 1 апреля 2014 г. №333-р.

Одна из целей концепции — «становление институтов прямого народовластия»; этот тезис власть активно использует и в 2020 году. Далее в тексте документа речь уже идет о принципах осуществления реформирования, а именно: «открытости, прозрачности и общественном участии» и «подотчетности и подконтрольности органов и должностных лиц местного самоуправления территориальной общине».

То есть задача реформы не только в том, чтобы передать больше финансирования и полномочий на местный уровень, но и изменить стиль работы органов местного самоуправления, при этом усилив роль граждан.

Среди преимуществ вовлеченности граждан я бы назвал еще как минимум три:

1. Члены общины привлекаются к работе местного совета. Проявляя определенную инициативу или поддерживая идеи власти, граждане таким образом тоже несут ответственность за принятые решения.

2. Активность граждан переводится в конструктивное русло. Ведь есть немало граждан, которые готовы критиковать действия власти. И часто причина в том, что власть не готова слышать иное мнение или нет действенных механизмов учета конструктивных альтернативных предложений.

3. Власть получает новые идеи для развития общества. Представители власти постоянно заняты рутиной, выполнением ряда ежедневных задач, и поэтому не всегда есть возможность креативно подойти к решению проблемы. Зато много активных граждан имеют свежий взгляд на те или иные вопросы, и, учитывая их идеи, можно решить проблему эффективнее.

Как же вовлечь членов общества в деятельность органа местного самоуправления?

Для этого и существуют инструменты прямой демократии, или инструменты общественного участия. Кстати, многие из них прописаны в Законе Украины «О местном самоуправлении в Украине», однако эти нормы часто игнорируют.

Речь идет о таких инструментах:

• местный референдум;
• общее собрание граждан;
• местные инициативы;
• общественные слушания;
• органы самоорганизации населения.

В этот перечень следует добавить электронные петиции и общественный бюджет, которые регулируются другими нормативно-правовыми актами.

Я постоянно обращаю внимание на два, как по мне, наиболее интересных инструмента — местную инициативу и общественные слушания.

Местная инициатива — это в некотором роде «депутатство без депутатского значка». В статье 9 вышеупомянутого закона говорится, что члены территориальной общины имеют право инициировать рассмотрение в совете (в порядке местной инициативы) любого вопроса, отнесенного к ведению местного самоуправления. Такая местная инициатива подлежит обязательному рассмотрению на открытом заседании совета при участии членов инициативной группы по вопросам местной инициативы.

То есть закон дает членам общины право вносить на рассмотрение совета проекты решений. Наличие у общины такого права устраняет монополию главы и депутатов совета на нормотворческую инициативу и расширяет механизмы влияния на деятельность ОМС.

Однако нужно понимать, что порядок внесения местной инициативы на рассмотрение совета определяется самим представительным органом местного самоуправления или уставом территориальной общины. То есть здесь закон дает широкое поле для маневра местному совету, который вправе самостоятельно определять соответствующие процедуры.

Важно помнить, что местная инициатива — это не конкурс идей или проектов и не раздача средств.

Общественные слушания как инструмент определены в другой статье этого же закона — статье 13. Так, территориальная община имеет право проводить общественные слушания — встречаться с депутатами соответствующего совета и должностными лицами местного самоуправления; во время таких встреч члены территориальной общины выслушивают позицию депутатов и должностных лиц, ставят вопросы и вносят предложения по вопросам местного значения, относящимся к ведению местного самоуправления. Также закон содержит норму, согласно которой предложения, вносящиеся по результатам общественных слушаний, подлежат обязательному рассмотрению органами местного самоуправления. Порядок организации общественных слушаний определяется уставом территориальной общины.

Важно не путать общественные слушания и общественное обсуждение, которые отличаются не только правовыми последствиями, но формами проведения.

Поэтому, по моему мнению, именно эти два инструмента прямой демократии (местная инициатива и общественные слушания) проще применить, и благодаря им община может максимально быстро и результативно повлиять на власть. Впрочем, это в значительной степени зависит и от того, какой порядок реализации этих инструментов выберет власть и будет ли пропагандировать среди членов общины. Ведь формальные процедуры, существующие для галочки, никому не нужны.

Чтобы эффективно наладить партнерство и взаимодействие с общественностью, власти нужно следовать нескольким рекомендациям:

1. Утвердить простые и понятные процедуры участия.

2. Определить в структуре совета должностное лицо / подразделение, которые будут ответственны за такое взаимодействие.

3. Объяснить общине, что это за инструменты и как они работают (информирование / обучение).

4. Регулярно и широко информировать общину обо всех случаях взаимодействия и их результатах.

5. Не ограничиваться лишь одним инструментом.

6. И наконец — запастись терпением!

Поэтому если хотите, чтобы ваша община была открытой и добродетельной, то вам следует серьезно потрудиться над разработкой процедур привлечения граждан к управленческим процессам и приложить немало усилий к популяризации этих процедур.

И помните: привлекать граждан — ОБЯЗАННОСТЬ власти, а приобщаться — ПРАВО членов территориальной общины.

Михаил Шелеп, консультант по вопросам децентрализации и локальной демократии

Фото:  ПРООН в Украине