В поисках тормоза земельной реформы: 6 монопольных функций

Реформування земельної сфери в Україні, на відміну від медицини та освіти, не просто відстає, але відверто пригальмовує: точкові звільнення корупціонерів, розслідування НАБУ або ж передача частини державних земель у власність окремих ОТГ виглядають хіба що як епізоди, але аж ніяк не системна реформа.

Якщо ж говорити про загальну картину, то в цілому система публічного управління в галузі земельних відносин залишається надмірно централізованою, недостатньо публічною, непрогнозованою та перевантаженою внутрішньовідомчими конфліктами інтересів. Земельне законодавство залишається переповненим "рудиментами" радянського права, розпорошеним, декларативним та колізійним. "Новим" є лише те, що за останні десятиріччя сформувалася повсюдна "корупційна культура", коли недоброчесна поведінка посадовців "від землі" найчастіше стає правилом, а не винятком.

У пошуках причин такого стану справ є велика спокуса списати все на "кадри", які в цій сфері, щоправда, міняються доволі активно, однак насправді все складніше.

Читайте также: Земельная децентрализация: падение вниз стремительным домкратом

Ключове значення для ефективного регулювання земельних відносин мають шість аспектів: розпорядження державними землями, ведення Державного земельного кадастру, проведення землеустрою, топографо-геодезична діяльність, оцінка земель та контроль за використанням земель.

Забігаючи наперед, зазначу, що самі по собі управлінські повноваження у цих сферах не слід розглядати як джерело корупції. Більш небезпечною стає ситуація, коли ці повноваження фактично монополізовані одним державним органом – Держгеокадастром, який на сьогодні має не лише повноваження розпоряджатися державними сільськогосподарськими землями, але й монопольно веде Державний земельний кадастр (і надає доступ до повної кадастрової інформації), а також ще й контролює використання земель – тобто сам "наглядає" за своїми ж діями.

 Розпорядження публічними землями

Зараз органам місцевого самоврядування підконтрольні лише 12% території України – це землі, що розташовані здебільшого у межах населених пунктів. А от 88% земель (це ті, що за межами населених пунктів) є вотчиною органів державної влади – Держгеокадастру, районних та обласних державних адміністрацій та Кабінету Міністрів.

Що це означає? Попри те, що розпорядження публічними землями є переважно питанням місцевого життя, а відтак має належати до компетенції органів місцевого самоврядування (ОМС), зараз здебільшого воно перебуває в компетенції органів державної влади. Це призводить до виникнення ситуацій, коли київські або призначені з Києва чиновники вирішують кому, де і як надавати земельні ділянки, не будучи підзвітними місцевій громаді.

В ідеалі uромада повинна розпоряджатися землями на всій своїй території, а землі державної власності за межами населених пунктів (крім земель держпідприємств, установ та організацій) мають бути передані в комунальну власність відповідних громад.

Читайте также: Земельный парадокс. Не регистрировать участки стало выгодно 

Ведення Державного земельного кадастру (ДЗК)

Зараз Держгеокадастр є держателем ДЗК; державне підприємство Центр державного земельного кадастру є адміністратором ДЗК; внесення/надання відомостей ДЗК здійснюють кадастрові реєстратори територіальних органів Держгеокадастру.

Тобто це – монополія на доступ до кадастрової системи з боку Держгеокадастру, яка може спричиняти корупцію під час надання кадастрових адміністративних послуг. Діяльність кадастрових реєстраторів не є ні публічною, ні підзвітною та підконтрольною органам місцевого самоврядування та громадськості.

Щоб система працювала ефективно, кадастрові реєстратори мають бути посадовими особами органів місцевого самоврядування та місцевих державних адміністрацій, а центральні органи мають контролювати їх діяльність та адмініструвати сервер із кадастровою системою. Земельний кадастр має трансформуватися у повністю публічний та загальнодоступний кадастр об'єктів нерухомості, де реєструються не лише земельні ділянки, але й будівлі, споруди та права на них; при цьому технічна інфраструктура кадастру нерухомості має бути інтегрована із реєстром речових прав на нерухоме майно.

Читайте также: Национальная оценка земель: как потратить лишние 300 млн гривень

Проведення землеустрою

Держгеокадастр на сьогодні контролює Кваліфікаційну комісію, через яку надає/позбавляє інженерів-землевпорядників доступу до професійної практики. Органи влади багаторазово перевіряють одну й ту ж документацію із землеустрою – через надання дозволів, погодження, експертизу, затвердження, контроль (нагляд) тощо. Водночас вимоги до складу, змісту та оформлення усіх видів землевпорядної документації досі не стандартизовано, що закладає "людський фактор" при таких перевірках, а, отже, й корупційні ризики (тобто ідентична за змістом землевпорядна документація одним чиновником погоджується, а інший цілком можливо матиме до неї "зауваження"). Тим часом серед виконавців робіт із землеустрою, поряд з ФОПами, приватними та комунальними, є також і державні підприємства, що створює нерівні умови на ринку цих послуг. Документація із землеустрою складається не лише в електронній, але й у паперовій формі, при цьому публічний доступ до неї обмежений.

Що це означає?Держгеокадастр має монопольний важіль впливу на допуск до професійної діяльності землевпорядників. На всіх етапах складання та схвалення документації із землеустрою є можливості для корупції. Так, недостатня публічність та відкритість проведення землеустрою фактично унеможливлює публічний контроль за тим, чи не порушують закон численні перевіряючі структури. При контролі якості проектних рішень переважають не економічні, а адміністративні методи; у поєднанні із вкрай незначною роллю в управлінні якістю професійної діяльності з боку громадських організацій сертифікованих інженерів-землевпорядників – це створює ще одне "вікно" для корупції. 

Читайте также: Земельные отношения: ударим мониторингом по разгильдяйству

Як має бути в ідеалі? Регулювання доступу до професійної практики мають здійснювати саморегулівні організації; при цьому має відбутися перехід до економічного управління ризиками професійної діяльності інженерів – через запровадження страхування відповідальності виконавців землевпорядних робіт (за помилку землевпорядника платить страхова компанія, а не невідомо хто, як зараз; без страхування землевпорядник не матиме права надавати послуги). Документація із землеустрою має складатися лише в електронній формі, бути публічною та загальнодоступною через спеціальний веб-портал. А вимоги до її складу, змісту та оформлення мають бути чітко стандартизовані. Контроль якості документації із землеустрою та топологічної зв'язності геоданих має здійснюватися за принципом одного дотику - лише на етапі внесення відомостей до кадастру об'єктів нерухомості, а всі погодження, експертизи доцільно скасовувати. Державні землевпорядні підприємства підлягають приватизації.

Топографо-геодезична діяльність

Проведення землеустрою, складання містобудівної документації та будівництво, агробізнес, управління лісами, водами та видобуток корисних копалин – наразі всі ці сфери потребують наявності точних та актуальних карт та планів місцевості. Державне регулювання топографо-геодезичної діяльності нині здійснюється Держгеокадастром (у цивільній сфері) та Міністерством оборони (у військовій сфері). Держгеокадастр через контроль над Кваліфікаційною комісією надає та позбавляє інженерів-геодезистів доступу до професійної практики.

Тобто для виконання топографо-геодезичних робіт штучно створені бюрократичні бар'єри. Геодані (створені, до речі, коштом державного бюджету), як правило, недостатньо публічні та відкриті. Як і в організації землеустрою, переважають не економічні, а адміністративні методи контролю якості вишукувань.

Як і для землеустрою, у цій сфері також важливий перехід до економічного управління ризиками професійної діяльності через запровадженн

я страхування відповідальності виконавців топографо-геодезичних робіт. І також важлива доступність інформації: Державний картографо-геодезичний фонд та Державний реєстр географічних назв мають функціонувати як публічні електронні сервіси. Державні топографо-геодезичні підприємства доцільно приватизувати.

Читайте также - Пять мифов об отмене моратория на продажу земли 

Оцінка земель

Сьогодні регулювання землеоціночних робіт здійснює Держгеокадастр. Застосування ринкової бази оцінки майна в регулюванні земельних відносин і податковій сфері – обмежене.

Це означає, що існує конфлікт інтересів у державних органах, що одночасно і регулюють оціночну діяльність, і розпоряджаються майном. Результати оцінки земельних ділянок не є публічними. Тобто якщо землю оцінено дешевше ринкової вартості, і бюджет недоотримав значні кошти, то знати про це будуть лише "навколоземельні" чиновники.

Читайте также: Земельная реформа от Гройсмана. Сюрприз, которого не будет

Як має бути? Функції регулювання оціночної діяльності та доступ до професійної оціночної практики має бути передано від органів, які здійснюють розпорядження державним майном, до саморегулівних організацій (при цьому функції нагляду за оцінкою державного та комунального майна, а також оцінкою для фіскальних цілей, має бути збережено з боку незалежного органу влади, який сам не здійснює розпорядження цим майном). Документація з оцінки земельних ділянок та майна (державних та комунальних) або застосування оцінки для фіскальних чи регуляторних цілей має бути повністю публічною.

Контроль за використанням земель

Зараз повноваження із державного нагляду (контролю) за дотриманням земельного законодавства, використанням і охороною земель усіх категорій та форм власності урядовим рішення покладено на Держгеокадастр – при тому, що за законом це має бути "орган за наглядом в агропромисловому комплексі". Контроль він здійснює таким чином, що на всю країну є лише близько півтисячі інспекторів (тобто один інспектор на район), а це не дозволяє своєчасно виявляти та реагувати на порушення; при цьому самоврядний та громадський контроль позбавлений засобів юридичного впливу на порушників. Перевірки здійснюються під час особистого приїзду інспектора, а порушення фіксуються ним «вручну».

Тут також існує конфлікт інтересів під час реалізації повноважень з державного контролю (нагляду) за використанням земель та їх охороною: Держгеокадастр здійснює як контрольні функції, так і розпорядження землями, та ще й організує проведення землеустрою. Органи місцевого самоврядування виключені з цього процесу, бо не мають дієвих повноважень для здійснення контрольно-наглядових функцій. Необхідність особистої присутності інспектора на інспектованій території обмежує можливості перевірити велику кількість ділянок, а також створює корупційні ризики.

Читайте также: Земельная реформа: игра в имитацию

Для усунення конфлікту інтересів повноваження із здійснення державного контролю за використанням земель має бути децентралізовано – передано сільським, селищним, міським радам. Водночас нагляд за законністю набуття прав на земельні ділянки слід здійснювати у загальному порядку реалізації державної політики у сфері захисту економіки та об'єктів права власності через відповідні підрозділи Національної поліції України; а виявлення корупційних правопорушень у земельних відносинах, як і в будь-яких інших сферах, має здійснюватися антикорупційними органами. Для виявлення та фіксації порушень необхідно широко застосовувати засоби дистанційного зондування Землі – зйомку із супутників, літаків та дронів.

Як гальмо перетворити на дієвий механізм

Отже, система повноважень Держгеокадастру нині вибудувана таким чином, що вони охоплюють все, що тільки можна уявити: контроль над інформацією, допуск до професійної діяльності профільних фахівців (землевпорядників та геодезистів), розпорядження землями, контроль за їх використанням та охорона, регулювання землевпорядної та оціночної діяльності…

Зараз абсолютно очевидно, що частина цих функцій мала б належати місцевому самоврядуванню, частина – професійним громадським організаціям, частина – врегульована за допомогою економічних важелів та сучасних технічних засобів. А страховкою від корупції мала б стати максимальна публічність всієї інформації про землю.    

Читайте также - Миллион гектаров пиара: сколько земли можно продать в Украине 

Нинішній функціонал Держгеокадастру застряг десь у 1990-х. Зараз він уже не мав би бути таким собі "земельним політбюро", від якого залежить все. Функції цього органу мають відповідати сучасним запитам – як технічним, так і суспільним. Держгеокадастр варто трансформувати у координатора національної інфраструктури геопросторових даних, яка б інтегрувала інформацію всіх органів влади, що мають у своєму розпорядженні геопросторові дані, робила ці дані якомога більш доступними та інтероперабельними заради якомога ширшого використання. Тому сьогодні вже настав час, розмовляючи про земельну реформу, не лише вести мову про майбутнє ринку сільськогосподарських земель, але й серйозно задуматись про те, як повернути корисність "навколоземельним" державним органам, а все публічне управління у цій сфері зробити простим, зрозумілим, відповідальним та некорумпованим.