Внутри ProZorro. Как манипулируют ценовым демпингом

З переходом усіх публічних закупівель у ProZorro у 2016 році з’явилася можливість дослідити явище, яке було завжди, але залишалося поза аналізом: додаткові угоди. Коли замовник та постачальник уже після аукціону змінюють умови контракту, часто-густо підвищуючи ціни, що де-юре дозволено законодавством. Результати дослідження Центром вдосконалення закупівель при КШЕ виявилися дещо несподіваними: з’ясувалося, що частка додаткових угод з підвищенням ціни вища там, де була найбільша економія та конкуренція. Наскільки масштабним є явище допугод та чи можна його зменшити?

Існує статистично значущий вплив цінового демпінгу на ймовірність укладання додаткової угоди - чим більшим є розрив, тим вищими є шанси, що договір буде змінено в майбутньому. Тобто учасники, можливо, у зговорі із замовниками, використовують як поширену практику ціновий демпінг, щоб виграти аукціон і потім фактично через допугоди нівелювати його ж результати. До вашої уваги - скорочена версія.

У березні 2017 року Закарпатський територіальний центр екстреної медичної допомоги провів закупівлі пального на 12 млн грн. За результатами аукціонів з великою економією 23 березня були підписані контракти, однак починаючи вже з 28 березня 2017 року замовник та постачальник уклали п’ять додаткових угод, у результаті яких лише за один місяць ціна за 1 літр дизельного палива за деякими лотами зросла на 42% - з 15,78 до 22,5 грн з ПДВ.

Насправді ціни лише повернулися на ринковий рівень - той, за яким у вказаний період закуповували пальне більшість замовників. А ціна, яку спочатку дав аукціон (15,78 грн з ПДВ), просто була набагато нижчою за ринкову.

Випадки, коли укладають додаткову угоду до "прозоррівського" контракту, непоодинокі. Кожна шоста надпорогова конкурентна процедура закупівлі з часом зазнає змін. Підставою для цього стає п. 4 ст. 36 ЗУ Про публічні закупівлі, який визначає вісім підстав, за якими початкова угода може бути змінена без запровадження нової процедури. Найчастішою причиною укладення додаткової угоди є зміна ціни за одиницю товару. Частково обґрунтування цієї причини базується на довідках про зміни ринкових цін, які зазвичай видають ДП Держзовнішінформ (підпорядковується МЕРТу) чи регіональні Торгово-промислові палати.

Сама по собі додаткова угода - це не погано і не добре. Часто вона може мати цілком об’єктивні підстави - зміни у кон’юнктурі ринку, законодавчі зміни тощо. У січні поточного року, наприклад, ціна на пальне зросла внаслідок підвищення акцизів - ні замовник, ні постачальник не були застраховані від регуляторних дій держави, які в ціновому вимірі відобразилися приблизно в 1,2 грн на 1 літрі пального.

Інструмент для пошуку додаткових угод

Але не завжди додаткові угоди - результат ринкових та об’єктивних факторів, про що свідчить низка гучних кримінальних проваджень, які розслідує НАБУ через збитки, завдані державним замовникам. У таких випадках може бути два ефекти від додаткової угоди: або прямі збитки через завищену нею ціну порівняно з ринковою, або дуже низька ціна на час аукціону з поступовим підняттям на ринковий рівень - як засіб нечесної конкуренції.

Неринкові причини додаткових угод на ринку пального

З вересня 2016 року по квітень 2017 року включно в ProZorro за "паливними" кодами державного класифікатора [1] було завершено 14 000 закупівель пального - палива, бензину, нафти й дистилятів, дизельного палива, газойлів - на 13 млрд грн. З них конкурентних (більше одного учасника), які і склали вибірку для нашого дослідження, - 4577, на 9,76 млрд грн. Станом на травень 2017 року третина з них (1593) зазнала змін.

Описовий аналіз виявив, що додаткові угоди більш поширені серед тендерів з вищою кількістю учасників та більшим відхиленням між очікуваною вартістю і переможною ставкою аукціону. Цікаво, що кожні додаткові 5% економії (для тендерів з економією до 40%) гарантують збільшення частки контрактів з додатковими угодами кожного разу на 10%.

Ухил частки додаткових угод у бік закупівель з найбільшою економією і конкуренцією є передумовою для того, щоб розглядати такі додаткові угоди як спосіб маніпулювання результатами аукціону та засіб нечесної конкуренції. І така практика не є поодинокою, про що свідчать заяви самих учасників ринку. Наприклад, у тендері Міністерства оборони в квітні 2017 року на закупівлю авіакеросину на 472 млн грн один з учасників - ПП ОККО Контракт (входить до концерну Галнафтогаз, який керує мережею АЗС ОККО) - так описує проблему: "Почастішали випадки участі недобросовісних учасників у тендерах, які займаються демпінгом, а потім за результатами укладення договору про закупівлю вимагають підвищення ціни…".

Методи вирішення проблеми

Додаткова угода робить результат закупівлі невизначеним та порушує певний рівноважний стан, отриманий у результаті аукціону. Враховуючи, що кожна шоста надпорогова конкурентна процедура закупівлі має зміни істотних умов договору, наявних законодавчих механізмів для запобігання їх появі недостатньо.

Нижче наведені деякі рекомендації.

• Механізми зменшення ймовірності укладання додаткових угод варіюються залежно від джерела ризику, що впливає на закупівлю і призводить до змін чинного договору.

Ризики, що спричинені ринковими факторами, можуть бути враховані та зменшені через використання різноманітних фінансових інструментів (ф’ючерсів, опціонів, свопів), вибір горизонту планування (для світових ринків, що мають сезонну зміну ціни) і через деталізоване та чітке визначення умов договору (із зазначенням пропорцій, згідно з якими можливі ризики будуть розподілятися між замовником і постачальником у разі їх настання). Більшість із зазначених методів наразі неможливо використовувати в Україні (нерозвинений ринок фінансових інструментів, річне планування та fixed-price контракти), тому це ймовірні шляхи вдосконалення наявної системи.

• Деталізоване та чітке визначення умов договору, точне планування потреб (бюджетування) і створення резервів (використання запасів) можуть потенційно зменшити внутрішні ризики замовника. Постачальник також може зменшити власні внутрішні ризики через укладання договору із зазначенням пропорцій розподілу можливих ризиків між ним та замовником, а також укладанням договорів на порівняно короткі проміжки часу.

• Ризики, спричинені свідомою взаємодією учасників закупівлі поза системою, повинні регулюватися відповідно до законодавства. Наприклад, через визначення поняття "аномально низьких цін". Це однин з методів, який застосовують в європейській закупівельній практиці. Метод передбачає законодавче закріплення необхідності обґрунтування аномально низької ціни та відхилення учасника на підставі відсутності такого обґрунтування. Замовник може використовувати власні практики стримування неринкового зростання ціни - наприклад, Укртрансгаз вимагає забезпечення виконання договору про закупівлю (допомагає у випадку, коли постачальник фактично шантажує замовника зривом контракту, вимагаючи від того укладення додаткової угоди). Навіть учасники надають ідеї щодо зменшення проявів неринкової поведінки - ОККО пропонує замовникам у договорі унеможливлювати підписання додаткової угоди раніше ніж через 90 днів після підписання початкового договору.