16 мгновений Гончарука, или Что полезного успело сделать уволенное правительство

Вчора, 4 березня, Верховна Рада 353 голосами ухвалила відставку уряду Олексія Гончарука. Цей Кабмін пропрацював трохи більш як шість місяців. Причина звільнення, яку озвучив з трибуни Ради президент Зеленський, "Успіхи є, але цього мало". Ми попросили аналітичну платформу VoxUkraine, яка системно досліджує економічні реформи, перелічити основні досягнення і провали уряду Гончарука.(Попередження про можливий конфлікт інтересів: Екс-міністр економіки Тимофій Милованов є одним з засновників VoxUkraine) 

Основними напрямками, на яких намагалися зосередитися Кабінет міністрів Олексія Гончарука та Верховна Рада, стали євроінтеграційні закони, регулювання бізнесу, державні закупівлі, приватизація (див. рис. 1). Земельну реформу так і не було завершено. Але порівняно з іншими урядами, які її навіть не розпочали, це помітний прогрес. 

Рисунок 1. Бали Індексу реформ за напрямками з 01 вересня 2019-го по 29 лютого 2020-го

Уряд Гончарука досить ефективно співпрацював з парламентом. Багато законів уряд розробляв разом із депутатами, які потім вносили ці закони до Верховної Ради та лобіювали їх ухвалення. Це, мабуть, не дивно, враховуючи монобільшість.

У форматі "турборежиму" вдалося ухвалити низку реформ, які були напрацьовані раніше та навіть проголосовані попереднім парламентом у першому чи другому читанні. У попередньому парламенті не вистачало "політичної волі" для ухвалення законів у сферах дерегуляції бізнесу, зокрема будівництва, телекомунікацій, використання стандартів, митниці та антикорупції. 

Цей уряд нарешті перейшов від теорії до конкретних політичних пропозицій щодо ринку землі та ринку праці. Це складні питання, і тут не можна очікувати швидких рішень. Проте вже є проекти нормативних актів, навколо яких можна вести практичні дискусії.

Ми вирішили подивитися, які реформаторські законопроекти та постанови були найбільш значущими в діяльності Кабміну, що йде, а які реформи йому завершити не вдалося (рис. 2).

Рисунок 2. Бали Індексу реформ, які отримали реформаторські законопроекти, за напрямками

Бізнес - всьому голова

Найвищу сумарну оцінку отримали реформи, що стосуються бізнес-середовища. Експерти прогнозують, що закон, який скасував пайовий внесок при будівництві, запровадив інститут довірчої власності та обов’язок компенсувати збитки міноритарним акціонерам, має підвищити позиції України у рейтингу Doing Business на 15 пунктів.  Ухвалення можливості продажу майна банкрутів через Prozorro дозволить запрацювати новому Кодексу про банкрутство, що також підвищить позицію України у рейтингу Doing Business.

Важливою реформою став закон, що автоматизував та спростив процедуру оцінювання нерухомості. Стара процедура змушувала всіх, кому потрібна оцінка нерухомості, опосередковано платити за внесення інформації у базу даних авторизованим приватним компаніям. Тому вартість кожної угоди купівлі-продажу нерухомості була завищена на 680-1800 грн. Нова процедура це скасувала.

Зроблено довгоочікувані кроки у напрямку отримання Україною "промислового безвізу" та запроваджено закони, що значно спростять митні процедури. Зокрема, завдяки закону про авторизованого економічного оператора компанії, що мають перевірену репутацію та ніколи не порушували митне законодавство, зможуть  проходити митні процедури за спрощеними правилами. Запровадження національної електронної транзитної системи дозволить Україні з часом приєднатися до єдиної електронної системи 35 країни Європи. Для експортерів та імпортерів це означає, що з однією митною декларацію вони зможуть перевозити товари через усі країни цього регіону та не оформлювати їх при кожному перетині кордону. Ще однією важливою реформою стала зміна виробничого нагляду на ринковий - тепер інспектори перевірятимуть не процес виробництва, а фінальний продукт.

Пом'якшення регулювання відчули на собі телеком оператори - їм скасували обов’язкове ліцензування та заборону на використання мобільного зв'язку 4G у діапазонах 800-900 МГц, що дасть змогу операторам поширити надання послуг високошвидкісного мобільного інтернету на майже всю територію України. Більша гнучкість у наданні послуг зв’язку з’явиться і у повітряних перевізників - відтепер авіакомпанії отримали законну можливість використовувати технології супутникового зв'язку та надавати пасажирам доступ до Інтернету на всіх етапах - від вильоту до прибуття. 

Були в уряду й спірні ініціативи. Можливість використовувати електронні касові апарати, які продавець може встановити у себе на смартфоні, та електронних чеків була позитивно сприйнята більшістю підприємців. Проте частина експертів та представників бізнесу негативно відреагувала на збільшення штрафів за порушення під час використання касових апаратів та запровадження винагороди покупцям, які повідомили фіскальну службу про порушення при видачі чеку (кешбек).

Приватизація та більш ефективне управління державною власністю

Великого прогресу було досягнуто в галузі управління державною власністю - спрощено процедури приватизації та скасовано перелік підприємств, які приватизації не підлягають. Водночас МЕРТ передало велику кількість підприємств до Фонду держмайна, що є практичним кроком до приватизації. Тепер справа за ФДМ. 

Закон про оренду державного та комунального майна зробить цю процедуру прозорішою, а нове законодавство про державні закупівлі дозволить підвищити їхню ефективність. 

Третій варіант закону про концесію, ухвалений восени 2019 року, обіцяє стати вдалим - так, уже укладено угоди про концесії двох морських портів (щоправда, одну з них заблокував суд). 

Створення передумов до демонополізації та приватизації Укрспирту безперечно є кроком, на який жоден попередній уряд не наважувався. 

Нарешті проведено анбандлінг Нафтогазу та створено незалежного оператора газотранспортної системи, що дозволить і далі рухатися до впровадження європейських правил на цьому ринку. Проте відокремлення платежу за транспортування газу (що також є передумовою запровадження ринкових відносин у цій сфері) було недокомуніковане й тому негативно сприйняте населенням. А закон про підпорядкування НКРЕКП Кабміну за авторством народного депутата Андрія Геруса однозначно є кроком назад, оскільки регулятор енергетичного ринку має бути незалежним.

Державна служба

Уряд та парламент планували "перезавантажити" держслужбу. Новий закон суттєво спростив звільнення та найм на роботу державних службовців. Завдяки цим нормам уряд звільнив низку керівників державних агенцій, державних секретарів міністерств та прийняв на роботу нових. Як довго працюватимуть ці люди та чи будуть вони більш ефективними - покаже час. Новий закон дозволяє новопризначеному уряду звільнити цих людей так само, як це зробив попередній уряд. 

Щоб "перезавантажити" державну службу, уряд кілька разів переглянув умови проведення конкурсів на держслужбу та створив нові директорати. Втім, у більшості міністерстві ці директорати поки що залишаються на папері.

Уряд також прив’язав оплату праці міністрів, їхніх заступників та керівників держпідприємств до середньої в країні. 

Децентралізація

Уряд намагався завершити реформу децентралізації до місцевих виборів 2020 року. За час каденції уряду Олексія Гончарука було створено 95 нових об’єднаних територіальних громад (всього у 2015 - 2019 було створено 1048 ОТГ). На законодавчому рівні облради було виключено із процесу ухвалення перспективних планів створення громад, що дозволить уряду затверджувати ці плани набагато швидше. Проте є і проблеми -  деякі з критеріїв оновлених Методичних рекомендацій визначення спроможності громад не стосуються цієї спроможності. Наприклад, площа громади чи кількість у ній дітей шкільного віку. 

Медицина та освіта

Незважаючи на запевнення уряду, немає визначеності у продовженні втілення медичної реформи, другий етап якої має розпочатися 1 квітня. З МОЗу звільнилася майже вся команда, яка впроваджувала перший етап реформи. А ситуація з коронавірусом стала справжнім медійним провалом як МОЗ, так і уряду. Позитивними кроками є передача частини медичних закупівель новоствореній державній закупівельній агенції, ухвалення нової версії закону про трансплантацію та Порядку використання державних коштів на програми медичних гарантій. Проте сьогодні "відкат" медичної реформи є доволі ймовірним і може призвести до непередбачуваних наслідків.

Нова версія закону про вищу освіту вкупі з постановою уряду про фінансування ВНЗ відповідно до результатів їхньої діяльності є кроком у напрямку підвищення якості вищої освіти.

Великі проекти, які уряд так і не завершив, - це відкриття ринку землі та лібералізація законодавства про працю. Маємо велике сподівання, що ці реформи завершить наступний уряд.

Автори: Тетяна Тищук, керівник і редактор проекту iMoРe, Ксенія Алеканкіна, аналітик іМоРе

Стаття надана VoxUkraine