Коммунальные предприятия - хроническая проблема страны. Как это изменить

Прозорість та ефективність діяльності комунальних підприємств мали би значно покращитися в останні роки. У 2016 році місцева влада отримала можливість створювати наглядові ради на комунальних підприємствах: це мало би підвищити їхню ефективність та прибутковість. У 2017 році були впроваджені європейські правила надання і моніторингу державної допомоги: це повинно було мінімізувати її негативний вплив на конкуренцію. А відкритість даних всіх розпорядників бюджетних коштів мала дозволити громадськості та регуляторним органам виявляти будь-які порушення.

Незважаючи на значний прогрес, всі згадані проблеми продовжують існувати. 

1. Комунальні підприємства приносять збитки через неефективне управління

За даними YouControl, сукупний збиток 6 947 комунальних підприємств перевищив 9,8 млрд грн у 2018 році. Понад третина з них виявилися збитковими. Крім того, комунальні підприємства менш прибуткові, ніж державні чи приватні. Рентабельність власного капіталу (ROE) наближається до нуля для 34% підприємств. Для порівняння, серед всіх інших підприємств лише 18% мали близьку до нуля рентабельність.

Рентабельність власного капіталу підприємств, 2018 рік

Причиною збитковості комунальних підприємств іноді називають регулювання тарифів на їхні послуги. Наприклад, на думку Ольги Бабій, віце-президента Української асоціації підприємств водопровідно-каналізаційного господарства "Укрводоканалекологія", збитки водоканалів склали близько 200 млн грн у липні 2020 року через те, що держава не підняла тарифи після збільшення вартості електроенергії.

Збитки комунальних підприємств і справді є високими у галузях, які регулюються Національною комісією, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (НКРЕКП). Ми вивчили фінансову звітність 74 таких підприємств, що складає 1% від загальної кількості проаналізованих нами комунальних підприємств. Їхній сукупний збиток склав майже 1,7 млрд грн у 2018 році, або 17,1% від всього збитку комунальних підприємств. В той же час, середній збиток таких підприємств склав майже 23 млн грн, що більш ніж у 16 разів перевищує цей показник для всіх комунальних підприємств. 

Натомість середня рентабельність власного капіталу (ROE) для підприємств, що регулюються НКРЕКП, склала -0,09, порівняно з 0,02 для всіх комунальних підприємств. Це вказує на те, що більші збитки підприємств в регульованих галузях пояснюються насамперед великим розміром таких підприємств. Якщо ж ми аналізуємо середній прибуток на одиницю власного капіталу, то різниця в їх прибутковості є незначною.

Отже, збитковість комунальних підприємств складно пояснити тільки тим, що деякі з них діють на регульованих ринках. Більш імовірним є те, що її причини лежать у неефективному управлінні та корупції посадових осіб. 

2. Комунальні підприємства можуть спотворювати конкуренцію через отримання державної допомоги

Конкуренція є рушійною силою для економіки, що стимулює компанії підвищувати якість їхніх послуг та продуктів, як зауважив Штефан Сабау, керівник Проекту ЄС "Підтримка Антимонопольного комітету України у впровадженні правил державної допомоги". Саме тому надання державної допомоги, яка створює переваги для окремих товарів чи суб’єктів господарювання, необхідно ефективно контролювати.

Єдиним регулятором у даній сфері є Антимонопольний комітет України (АМКУ), який прийняв 534 рішення про державну допомогу, станом на 24 лютого 2020 року. Близько 60% повідомлень у 2018 році стосувалися державної допомоги для комунальних підприємств. Це становить понад 22 млрд грн.

Тим не менше, державна допомога, яку розглядає АМКУ, становить лише малу частку від її фактичних обсягів. Перш за все, визначення того чи державна допомога є законною, вимагає глибокого вивчення окремого випадку. Для того, щоб зменшити витрати ресурсів та часу, було введено поняття незначної державної допомоги, під яке підпадає допомога до 200 000 євро одному суб’єкту господарювання упродовж трьох років. Незначна державна допомога не розглядається АМКУ. 

Хоча законодавство і вимагає від місцевих органів влади повідомляти про рішення щодо державної допомоги, на практиці ця вимога часто ігнорується. Наприклад, комунальне підприємство "Ірпінькомунікаціясервіс" отримало з міського бюджету більше 8 млн грн у вигляді фінансової підтримки та поповнення статутного капіталу у 2018-2019 роках. Однак, жодних повідомлень про ці рішення від відповідних органів місцевої влади АМКУ так і не отримав. 

3. Діяльність комунальних підприємств є надзвичайно непрозорою  

Комунальні підприємства є "чорними скриньками", їхня велика кількість та відсутність дієвого контролю з боку держави перешкоджають ефективному моніторингу їхньої діяльності. Нестача прозорості створює ризики зловживання службовим становищем. Наприклад, шляхом використання коштів не за призначенням чи надання комунального майна в оренду або лізинг на неконкурентних умовах. 

Незважаючи на те, що сьогодні більшість комунальних підприємств оприлюднює свою фінансову звітність, їхні дані публікуються у різних форматах. Деякі підприємства, продовжують викладати на сайти скановані документи, що перешкоджає створенню єдиної бази комунальних підприємств. Значного успіху в цьому напрямі досягли в місті Дрогобич, де метадані комунальних підприємств публікуються на Порталі відкритих даних. А в Києві основна інформація про комунальні підприємства зібрана на порталі Київаудит. Втім, вона в основному представлена не у форматі відкритих даних, тому її складно агрегувати чи відстежити в динаміці. 

Рішення

Як і у випадку державних підприємств, проблеми неефективності і збитковості комунальних підприємств здатна вирішити приватизація. Ми рекомендуємо приватизацію тих комунальних підприємств, які не виконують суспільно важливу функцію. Вони повинні існувати тоді, коли їх функції не здатні виконати приватні компанії, вважає Оксана Дягілєва, директор Департаменту моніторингу і контролю державної допомоги АМКУ. 

Якщо ж підприємство надає суспільно важливі послуги, оптимальним рішенням є впровадження моделі корпоративного управління, схожої на ту, що зараз діє для державних підприємств. Вона має включати чітко визначені повноваження наглядової ради та директора, ключові показники ефективності діяльності підприємства, а також впровадження систем внутрішнього і зовнішнього контролю. 

Зменшення кількості комунальних підприємств також спростить моніторинг державної допомоги. В Україні існує 14 018 комунальних підприємств станом на 1 лютого 2020 року і їхня кількість стабільно зростає протягом останніх трьох років. Для того, щоб уникнути безконтрольного створення нових підприємств у майбутньому, такі рішення мають погоджуватися на державному рівні.

Ситуацію з прозорістю можна було би значно покращити, зібравши основні дані про діяльність комунальних підприємств в одному місці, наприклад на Єдиному державному веб-порталі відкритих даних чи Порталі державних підприємств України. Вони повинні включати фінансову звітність, список операцій з кодом контрагента, призначенням платежу та сумою, а також керівництво підприємства.

Висновок

Незважаючи на законодавчі зміни, створити ефективний механізм діяльності комунальних підприємств так і не вдалося. Збитковість комунальних підприємств залишається хронічною проблемою. АМКУ лише починає контролювати надання державної допомоги, про яку комітет отримує повідомлення. А інформація про діяльність комунальних підприємств досі знаходиться в різних місцях, що перешкоджає централізованій обробці даних. Вирішення цих проблем - у приватизації та вдосконаленні корпоративного управління, погодженні створення нових комунальних підприємств з АМКУ та зборі наявних даних щодо їхньої діяльності в одному місці.

Статтю підготовлено в рамках проекту, що проводиться спільно з Антимонопольним комітетом України за підтримки Проєкту ЄС "Підтримка застосування правил державної допомоги в Україні" та інформаційної підтримки аналітичної системи YouControl.  

Матеріал написано у співавторстві з Богданом Прохоровим, економістом Центру економічної стратегії