Бюджетный процесс: как отогнать политиков от казны

Когда я наблюдаю за нынешней ситуацией в бюджетном процессе и за сектором государственных финансов в Украине в целом, это очень напоминает мне ситуацию в Словакии в 2002 году.  Тогда я начал работать заместителем премьер-министра и министра финансов во втором правительстве Дзуринды. Отличный анализ сотрудника Киевской школы экономики Илоны Сологуб напомнил мне о тех временах. Илона пришла к выводу, что бюджетный процесс в Украине был "довольно хаотичным и сильно зависимым от политических условий". Нужно признать,  что пока, он таким и остается. Именно поэтому крайне необходимы изменения в этой важной области.

В конце 2002 года в Словакии мы создали правоцентристскую коалицию в составе четырех партий и представили очень амбициозную экономическую программу. 2003 год был годом подготовки комплексного, всестороннего пакета структурных реформ (налоговая реформа, фискальная децентрализация, реформа социальной системы, реформа рынка труда, пенсионная реформа, реформа системы здравоохранения). Важную роль в этих преобразованиях играла реформа государственных финансов, включая модификацию бюджетного процесса. Ее основные цели были следующими:

■ Увеличение прозрачности государственных финансов. Для достижения этой цели мы приняли Европейскую систему национальных и региональных счетов (ESA-95). Пересчет дефицита госбюджета с использованием системы ESA-95 показал, насколько наши данные о государственных финансах расходились с реальностью. В 2000 году, например, правительство сообщило о дефиците в 3,4% ВВП. Пересчет по ESA-95 показал дефицит в 12,3%.

■ Внедрение программного и многолетнего принципа бюджетного планирования. Благодаря этим мерам, правительство смогло лучше контролировать эффективность затрат государственных ресурсов.

■ Улучшение качества макроэкономического и налогового анализа и прогнозирования. Мы укрепили аналитические возможности Министерства финансов, создав Институт финансовой политики - подразделение, которое стало главным аналитическим центром правительства. Мы приняли закон, согласно которому было создано два комитета, в состав которых вошли уважаемые независимые эксперты. Их задача заключалась в оценке точности и качества макроэкономических и налоговых прогнозов Минфина. Публикуя выводы комитетов наряду с официальными прогнозами, мы деполитизировали обсуждение уровня государственных и налоговых доходов. В результате, политические дебаты сосредоточились на уровне дефицита (или профицита) и на распределении государственных ресурсов.

■ Утверждение новых правил, ограничивающих использование государственных ресурсов. Мы отменили широко распространенные государственные гарантии по коммерческим кредитам и ликвидировали почти все государственные фонды.

■ Создание Агентства по управлению государственной казной, долгом и ликвидностью. Начиная с 2005 года, все финансовые потоки в государственном секторе были сконцентрированы в госказначействе. Эта политика способствовала прямой и непрямой экономии государственных средств. Агентство по управлению долгом и ликвидностью несет ответственность за оперативное управление госдолгом. Стратегическое управление госдолгом осталось в компетенции Министерства финансов.

Другой важной реформой, изменившей бюджетный процесс, была фискальная децентрализация. Мы значительно усилили ответственность местных и региональных властей за введение и сбор местных налогов. Мы также включили в закон критерии перераспределения почти всех видов поступлений от подоходного налога в пользу местных и региональных органов власти. Эти критерии основывались на количестве жителей, доле детей и пенсионеров, территории/площади населенного пункта или региона и т.д. В ходе этой реформы также были пересмотрены первоначальные компетенции местных властей, которые находились в пределах их полной ответственности. Эта реформа сильно способствовала повышению их ответственности и независимости, а также предсказуемости и стабильности бюджетных ресурсов.

После реализации всех вышеуказанных изменений бюджетный процесс действительно трансформировался, и различия между проектом бюджета, разработанным правительством, и бюджетом, принятым Парламентом, были сведены к минимуму, также, как и необходимость внесения изменений в бюджет в течение года.

Сейчас в обществе существует консенсус насчет того, что оценка доходов бюджета следующего года - это профессиональная компетенция экспертов Министерства финансов, но точность и качество этих оценок анализируются лучшими независимыми экспертами и результаты их работы публикуются.

Главный вопрос и задача для правительства заключается в том, чтобы предложить уровень расходов (доходы плюс дефицит или доходы минус профицит) и структуру расходов. Профессиональная оценка доходов, а также общий уровень расходов полностью соблюдаются в парламенте, и предложения по внесению изменений ориентированы только на изменение структуры расходов по сравнению с правительственным проектом. Если какой-либо депутат или фракция предлагает внести изменения, которые увеличивают расходы или уменьшают доходы, существует неписаное правило, что одновременно нужно предложить источник покрытия бюджетных расходов в связи с внесенными изменениями. Другими словами, все поправки должны быть, по крайней мере, фискально нейтральными.

В 2010 - 2012 годах, когда я во второй раз занял должность министра финансов, мы продолжили работу над повышением профессионализма и прозрачности бюджетного процесса и качества независимых оценок. Мы приняли конституционный закон о создании независимого "фискального совета", ответственного за рассмотрение и оценку прозрачности, точности и качества бюджетного процесса. Этот конституционный закон также предусматривал очень строгие и действенные меры и ограничения для правительства в случае, если госдолг выйдет за предусмотренные законом пределы.

На мой взгляд, единственный важный инструмент, отсутствующий в бюджетном процессу Словакии, - это ограничение расходов. Мы не сделали этого, а нынешнее правительство отказывается от таких действий, хотя первоначально соглашалось на такие изменения. Идея заключается в том, что существует среднесрочная цель дефицита государственных финансов (например, сбалансированный бюджет или 1% дефицита), и пока эта цель не будет достигнута, даже в случае увеличения доходов, верхний предел расходов не может быть превышен. Соответственно, более высокие доходы будут материализованы в незамедлительную консолидацию государственных финансов, а не потрачены на более высокие расходы.

Словацкая трансформация бюджетного процесса в течение последних двенадцати лет полностью соответствует общим тенденциям в развитых странах последних двух десятилетий. Как отметил Андерс Аслунд в своей книге "Украина. Что пошло не так и как это исправить":

"В 1990-х годах несколько западных стран ощутили на себе негативное влияние финансовых кризисов, в частности, Новая Зеландия, Австралия, Швеция и Финляндия. В результате, они пришли к необходимости еще больше упорядочить бюджетный процесс, предоставив больше власти Министерству финансов. Эти реформы включали в себя много шагов.

Во-первых, бюджетный процесс должен строго контролироваться, быть своевременным и упорядоченным. Он также должен быть достаточно прозрачным для того, чтобы не допустить сокрытия незаконных расходов. Министерство финансов централизовано управляло бюджетным процессом, что укрепило его позицию по отношению к другим "расходным" министерствам и облегчило достижение национальных финансовых целей, таких как сбалансированный бюджет и ограниченный госдолг. Дискреционные полномочия парламентского бюджетного комитета и парламента в целом были сужены. Бытует мнение, что парламент должен получать бюджет только в ходе голосования "за" или "против". Все эти меры направлены на минимизацию возможностей для лоббизма и коррупции.

Украинский парламент, напротив, славится своим импульсивным лоббизмом. Внезапно, пара бизнесменов-парламентариев предлагает внести законодательную поправку, чтобы перенаправить некую часть бюджетных средств для лоббирования своих интересов, и прежде, чем кто-нибудь поймет, что происходит, они уже располагают законно выделенными средствами".

Если Украина действительно жаждет изменений, то в этот раз все должно измениться. Тестом на качество таких изменений будут служить многие области, но одним из самых важных изменений будет улучшение бюджетного процесса, а также налоговая реформа. Эти две области тесно взаимосвязаны, и для их реальных изменений необходимым условием является усиление позиции министерства финансов по отношению к парламенту. Следующие несколько недель и месяцев покажут, действительно ли в этот раз все по-другому.

Автор -- Иван Миклош, заместитель премьер -министра и министра экономики в 1998-2002 роках, зам премьер-министра и министра финансов в 2002-2006 гг, с 2010 по 2012 был  министром финансов Словакии

VoxUkraine для ЛІГАБізнесІнформ