От $10 млрд до нуля: сколько Украине может стоить земельная реформа. Исследование

Науковці Олег Нів'євський, доцент Київської школи економіки, та Клаус Дейнінгер, провідний економіст Світового банку, оцінили різні сценарії відкриття ринку землі в Україні. Їх вердикт - найкращий сценарій для економічного розвитку – із мінімальним набором обмежень, фінансовою підтримкою малих сільгосппідприємств з метою покращення доступу до капіталу та підвищення їхньої продуктивності. Згідно цього сценарію, додатковий середній річний приріст ВВП України впродовж наступних п'яти років може досягати 1,9%.

Мораторій на купівлю-продаж земель сільгосппризначення діє в Україні з 2001 року. Його масштаб вражає (див. статті 1, 2). Під мораторій підпадає близько 70% території та 16% населення України, які не можуть вільно розпоряджатися своєю власністю. Більшість таких власників проживає у сільській місцевості та є похилого віку.

Дискусії щодо скасування мораторію та його майбутньої моделі все ще тривають, і збільшується політична підтримка його скасувати.

Новообраний президент України наказав уряду та Верховній раді України ухвалити закон про обіг сільгоспземель до 1 грудня цього року, і прем'єр-міністр Олексій Гончарук оголосив, що ринок землі відкриється з 1 жовтня 2020 року.

У більш детальній аналітичній роботі ми надаємо попередні оцінки впливу мораторію, використовуючи класичний аналіз часткової рівноваги та наявні дані економічної діяльності сільгосппідприємств України.

Зокрема, ми розглядаємо різноманітні сценарії моделей майбутнього ринку землі та оцінюємо, як зміняться доходи різних зацікавлених осіб і в цілому додана вартість, яка генерується аграрним сектором.

Список змодельованих сценаріїв включає різноманітні комбінації наступних варіантів: поетапне (почати з державних земель, а трохи згодом – долучати до ринку приватні) проти одночасного відкриття ринку землі, доступ для іноземців (так/ні), доступ малих сільгосппідприємств до кредитів (так/ні), наявність цільової програми підтримки для малих сільгосппідприємств, яка дозволить підвищити їх продуктивність (так/ні), численні обмеження на володіння землею для фізичних та юридичних осіб, включно із обмеженням надлишкової концентрації землеволодіння.

В залежності від сценарію, рівень змодельованого впливу коливається від майже 0% додаткового щорічного зростання ВВП впродовж наступних п'яти років (найбільш обмежувальний сценарій, при якому юридичні особи не мають доступу до ринку сільгоспземель), до 1,86% при найбільш ліберальній моделі ринку із доступом іноземців, без обмежень по набуттю у власність земель та із фінансовою підтримкою малих сільгоспвиробників для доступу до капіталу та підвищення їхньої продуктивності (див. таблицю нижче).

Виходячи з результатів змодельованих сценаріїв і беручи до уваги міжнародний досвід, нижче ми підсумовуємо ключові рекомендації для бажаної моделі ринку обігу сільгоспземель в Україні.

Таблиця: Економічний вплив окремих сценаріїв запровадження ринку обігу сільгоспземель

Одночасне відкриття ринку

Запускати ринок на початку з державних та комунальних земель, а вже потім через певний період часу долучати до ринку приватні (пайові) землі  не рекомендується через декілька причин.

Наразі загальна  пропозиція державних та комунальних земель фактично обмежена лише близько 2-ма млн га із приблизно 9 млн га зареєстрованих державних земель, придатних для ведення сільського господарства, більшість з яких перебувають в оренді, а тому не можуть бути продані. Таким чином, ринки, що залежать лише від державної землі, будуть малоактивними, що призведе до підвищення цін і до результатів, які будуть на користь заможних фізичних осіб та аграрних компаній.

Очікується, що державна земля буде передана в комунальну власність громад, які, можливо, захочуть самостійно вирішити, чи здавати її в оренду чи продати. Використання державної та комунальної землі для запуску ринку обігу також буде суперечити реформі децентралізації.

Враховуючи низьку ліквідність на  ринку державних земель, банкам не буде цікаво брати в ньому  участь, тому малі сільгоспвиробники, які вже володіють землею, не зможуть отримати кредит на оборотний капітал чи інвестиції, диверсифікацію виробництва та створення робочих місць. Нарешті, скасування мораторію тільки на державні землі не дозволить 7 млн землевласників в Україні реалізувати свої конституційні права, тим самим завдаючи шкоду репутації країни, оскільки Україна таким чином не не виконуватиме рішення Європейського Суду з прав людини, який визнав мораторій на продаж сільськогосподарської землі дійсно таким, що порушує права людини. 

ЄСПЛ також вимагає змін, які скасують мораторій. І найголовніше, скасування мораторію тільки на державні та комунальні сільськогосподарські землі має доволі обмежений економічний вплив.

Суворе застосування антимонопольного законодавства

Регулювання для забезпечення конкуренції на ринку землі є дуже важливим для уникнення використання ринкової влади. Суворе застосування антимонопольного регулювання, яке обмежує частку землі, що належить одному суб'єкту, до 35% площ сільськогосподарських земель об'єднаної територіальної громади (ОТГ) необхідне, щоб уникнути небажаних результатів.

Більш низькі розміри земельних ділянок можуть бути визначені у місцевих планах використання землі та застосовуватися на рівні ОТГ. Порогові значення більш високого рівня, які наразі обговорюються (тобто 8% площ сільгоспземель  області та 0,5% країни), по суті є політичним рішенням.

Також необхідно боротися із спекулятивним землеволодінням через підвищення ставки податку на землю до реалістичних рівнів, які можуть змінюватися в межах певних діапазонів на місцевому рівні, а також через покращення правозастосування шляхом автоматичного обміну даних Державним земельним кадастром  і Державною фіскальною службою.

Крім цього, не рекомендується використовувати універсальні обмеження на державному рівні щодо площ земельних ділянок, які можуть придбаватись суб’єктами ринку (наприклад, 200 га для фізичних осіб і 1000 га – для юридичних осіб). Такі обмеження нехтують регіональним різноманіттям країни та можливістю варіацій та змін в оптимальному розмірі сільгосппідприємству просторі та часі, їх  важко застосовувати та легко обходити.

Міжнародний досвід показує, що такі обмеження майже ніколи не працювали своєї мети, а натомість створювали спотворення, корупцію та тінь в земельних відносинах. Більше того, розрахунки свідчать про те, що втрати з точки зору втраченого зростання будуть досить високими.

Допуск до ринку юридичних осіб

Обмеження суб'єктів ринку лише до фізичних осіб також створить обмеження на попит на землю, призведе до низьких цін, обмежить вигоди для землевласників, а також економічний вплив вцілому. Комерційні банки не будуть зацікавлені у розширенні/розробці інструментів фінансування земельних ділянок лише для фізичних осіб, тому навряд чи кредитні та фінансові вигоди від ринку будуть реалізовані, а можливості для перерозподілу землі кращим виробникам будуть мізерними.

Для забезпечення ефективної імплементації антимонопольного законодавства та законодавства щодо боротьби з відмиванням грошей, допуск до ринку повинні мати лише українські юридичні особи, які перебувають у власності фізичних осіб, що зареєстровані на території України.

Надання фінансової підтримки малим виробникам

Оскільки земля в обігу є ідеальною заставою, то функціонуючі ринки землі можуть запустити великі обсяги іпотечного кредитування. Це стане корисним для малих виробників, які працюють в основному на власній землі, і які можуть отримати кредит для інвестування в інтенсифікацію виробництва та високомаржинальні виробництва, якщо мораторій буде скасовано.

Однак недостатня обізнаність зі специфікою аграрних малих виробників та, відповідно, ймовірний високий ризик у роботі із  малим та середнім  бізнесом (МСБ) в аграрному секторі, можуть завадити банкам надавати кредити у початковий період роботи  ринку, що може негативно відзначитися на конкурентоспроможності МСБ, участі на ринку та зростанні. Часткова кредитна гарантія (ЧКГ) може зменшити цей ризик та надати МСБ доступ до фінансів.

Механізмом є створення та початкова капіталізація комерційного агентства, яке за певну плату бере на себе частину ризику дефолту цільових груп по кредитах, які вони отримали. Попередні розрахунки передбачають, що для капіталізації агентства, яке б забезпечило першочерговий попит на інвестиції та купівлю землі, необхідно близько 60 млн доларів США.

Якби була створена приватна організація з мажоритарною приватною участю, що працює на комерційній основі, тоді донор, Міжнародні фінансові установи та підтримка приватного сектору могли б покрити всі або частину цих витрат, які потенційно можуть бути доповнені аграрними субсидіями.

Підтримка інвестицій малих та середніх виробників через перенаправлення аграрних субсидій

Більшість українських сільгоспвиробників наразі виробляють високомаржинальні польові культури, і мало займаються садівництвом чи овочівництвом, оскільки їм бракує залученості до ланцюжків поставок та доступу до капіталу для інвестицій, (наприклад, в зрошення), що  може легко подвоїти результативність їхньої діяльності на гектар.

Із розвиненими фінансовими ринками та ланцюгами поставок в сільському господарстві, кредит для таких інвестицій буде доступним. Тим не менш, навіть після скасування мораторію, на розвиток цих зв'язків та механізмів потрібен буде час. Подолання цього розриву шляхом надання інвестиційних грантів МСБ, які б можливо адмініструвались банками разом із ЧКГ, було б більш доцільним використанням державних субсидій аграріям у розмірі $250 млн на рік, які на даний момент фактично витрачаються даремно.

Більш реалістичний податковий режим для аграрного сектору (який буде необхідний у будь-якому випадку), у майбутньому міг би покривати або відшкодувати частину цих державних інвестиції. Розрахунки свідчать про те, що такий захід можна було б оперативно реалізувати та  значно сприяти зростанню ВВП. Необхідно буде створити повноцінний Аграрний реєстр  для перевірки  даних сільгоспвиробників щодо ділянок землі, для перевірки критерії доступу до державної підтримки   та зменшення витрат банків пов'язаних із кредитуванням, і цей процес вже розпочався.

Не потрібно повністю забороняти власність іноземцями

Купівля землі іноземцями передбачає безліч ризиків, серед яких найбільш важливими є: відмивання грошей, використання земельних ділянок з політичних мотивів, а також той факт, що іноземці можуть завдати незворотної шкоди, а потім просто покинути країну. Проте лише декілька основних країн-експортерів агропродовольчої продукції забороняє іноземцям володіти землею. Натомість перевага віддається ретельному регулюванню та перевірці таких інвестицій.

Причина полягає в тому, що володіння іноземцями землею забезпечує важливі переваги, які, у випадку України, включатимуть:

- можливість використовувати капітал, технологічні ноу-хау та доступ до ланцюгів поставок та створення доданої вартості, особливо в  садівництві, ягідництві та овочівництві, які недоступні на місцевому рівні;
- можливість таких інвестицій з боку ЄС, щоб натомість допомогти покращити доступ вітчизняної продукції до їхнього ринку;
- підвищення прозорості, пов'язаної з прямими іноземними інвестиціями (ПІІ) з розвинутих країн, які часто підпадають під суворі правила прозорості; 
- вища вигода для землевласників у формі вищої вартості землі.

Вищенаведений аргумент на користь іноземців посилюється ще тим фактом, що проблеми, спричинені іноземцями в міжнародній практиці, в основному зумовлені прогалинами в регулюванні або правозастосуванні, які також використовуються самими ж громадянами країни.

Замість того, щоб повністю заборонити іноземцям володіти землею, доцільним може бути встановлення чітких стандартів з точки зору прозорості (наприклад, без підставних компаній) або державної співвласності. Також доцільно зробити так, щоб процес придбання землі іноземцями залежав від критеріїв, як, наприклад: мінімальний рівень інвестицій, створення робочих місць або експорту того, що ти виробляєш. Поки за ними здійснюється централізований моніторинг і контроль, громади можуть вирішувати у своїх планах місцевого розвитку, чи (або за яких умов) надавати можливість іноземцям купувати їхні землі.

Вжити активні заходи для мінімізації ризиків

Заходи щодо забезпечення дотримання норм та мінімізації ризику зловживань на ринку обігу земель значно полегшуються інституційними реформами та технологічними зв'язками.

Вони включають:

- Щоб забезпечити антимонопольне законодавство, програмне забезпечення для реєстрації повинне автоматично блокувати транзакції у випадку порушення обмежень; записи про транзакції та кадастрові дані повинні знаходитися у загальному доступі; безкоштовні повідомлення можуть надсилатися усім сторонам (включаючи місцеві органи влади), які можуть потенційно постраждати від зареєстрованої транзакції задля захисту від шахрайства та надання технічної можливості   оскаржувати транзакції.
- Із урахуванням обмежень конфіденційності, реєстрація та  публікація, даних щодо цін продажу/оренди; використання правил для перевірки чинних цін продажу на інші об'єкти нерухомості та вивчення додаткових заходів захисту продавця (наприклад, обов'язкове підтвердження будь-яких транзакцій, що явно нижчі ринкової вартості) для захисту від шахрайства.
- Використання системи безкоштовної юридичної допомоги, яка вже створена Міністерством юстиції України, з моніторингом результатів на всіх етапах, щоб запобігти випадкам примусового позбавлення власності землевласників.
- Масштаби негативного впливу на навколишнє середовище повинні бути зменшені шляхом регулярного моніторингу за використанням земель і дотримання місцевих планів землекористування, з використанням даних дистанційного зондування.

Для забезпечення фінансування підтримки МСБ, поточні програми державної підтримки аграріїв  повинні бути реструктуризовані та спрямовані на малих сільгоспвиробників та прив'язані до Аграрного реєстру та місцевих планів землекористування. Щоб аграрний сектор сплачував свою справедливу частку до державного бюджету, потрібно переглянути ставки земельного податку, а також і режим оподаткування сільського господарства. Має бути створена незалежна комерційна агенція по роботі з частковими кредитними гарантіями, із залученням стартового капіталу від держави, приватних осіб та міжнародних фінансових установ/донорів.

Автори: Олег Нів'євський, доцент Київської школи економіки, та Клаус Дейнінгер, провідний економіст Світового банку