Дотации раздора. Госпомощь аграриям или невидимая рука рынка?
В 2017 году Украина перешла от льготного налогообложения сельхозпроизводителей к субсидиям. Новый подход критиковали за то, что львиная доля дотаций досталась крупнейшим производителям, которые успешно работали и без нее. Особенностью 2018 стало особое внимание к фермерам, на которых предполагалось потратить 1 млрд грн. По данным казначейства, за 9 месяцев 2018 года было освоено только 0,2% от этой суммы. Из 6,3 млрд общей суммы на сельхоздотации фермерам отвели лишь 14%.
Согласно проекту бюджета, в 2019 расходы на поддержку АПК вырастут до 7 млрд грн. Больше всего увеличатся расходы на удешевление кредитов — с 66 млн до 127 млн (+ 93%). С 945 млн грн до 1,38 млрд грн (на 46%) вырастет финансовая поддержка сельхозпроизводителей, которая идет на удешевление отечественной сельхозтехники. На 33% - с 300 до 400 млн - грн вырастет поддержка садоводства, виноградарства и выращивания ягод.
По сравнению с бюджетом-2018 снизится поддержка развития фермерских хозяйств - с 1 млрд до 800 млн. Именно по этой статье в 2018-м мы наблюдаем самое большое недоиспользование средств. Благодаря изменению механизма распределения, в 2019 ожидаем ее рост. Планируется, что будут запущены программы субсидий, привязанные к площади хозяйства, а также к количеству работников, а не к выращиванию конкретных культур либо закупке определенной техники. Такой подход не приводит к рыночным искажениям, когда трактор покупают не потому, что он качественный, а потому что украинский, или выращивают определенную культуру не потому, что на нее выше спрос, а потому что государство за нее доплачивает. Также в 2019-м для предоставления кредитов фермерским хозяйствам будет выделено 244,5 млн грн.
Опыт последних двух лет — повод сделать шаг назад и подумать: а нужно ли государству вмешиваться в работу сельскохозяйственного сектора, зачем и как это делать эффективно?
С точки зрения экономической теории вмешательство государства оправдано в случаях, когда не срабатывает невидимая рука рынка. Это может быть создание инфраструктуры, когда отдельные частные предприниматели не заинтересованы или не имеют достаточно средств для инвестиций в системы орошения, дороги и коммуникации. Это может быть защита от рисков, связанных с погодой. Причем риском является не только плохой, но и хороший урожай, который приводит к убыткам из-за падения цен.
Помимо экономических, государство может преследовать социальные цели. Например, поддержать занятость на селе. Для создания рабочих мест государство может помогать малым и средним фермерам, которым требуется большее число рабочих рук, например, садоводческим хозяйствам. Либо платить субсидии, исходя из количества работников.
С политической точки зрения для экономики было бы полезно вместо агрохолдингов, лоббирующих индивидуальные преференции, иметь в структуре сельхозпроизводителей более широкую прослойку средних хозяйств.
Международный опыт показывает, что страны с сильным агросектором не используют прямого субсидирования. Они либо вообще прямо не поддерживают агросектор (Новая Зеландия), либо оказывают помощь в форме страхования (США, Австралия) или удешевления кредитов (Канада), либо поддерживают научно-исследовательскую деятельность (Нидерланды).
Отказ от прямой поддержки в случае Новой Зеландии был болезненным на первом этапе, но за 30 лет привел к четырехкратному увеличению производства и сделал ее одним из крупнейших экспортеров сельскохозяйственной продукции. Страхование защищает от резких колебаний цен, но может стимулировать склонность к необоснованному риску, более медленной реакции на изменения во внешней среде. Кредитная поддержка стимулирует инвестиции, но может приводить к накоплению плохих долгов, а также дает положительный результат только в относительно долгосрочной перспективе. Научно-исследовательская деятельность также требует длительного времени на разработку и внедрение.
При оценке применимости экономической теории и международного опыта следует учитывать, что Украина - бедная и коррумпированная страна с 17-летним "временным" мораторием на продажу сельскохозяйственных земель. 7 млрд на субсидии сельхозсектору в бедной стране имеют альтернативную стоимость — они могли пойти на медицину или образование. По индексу восприятия коррупции Украина пасет задних, занимая 130 место в рейтинге из 180 стран. Поэтому, при внедрении международного опыта финансирования исследований есть риск, что выделенные средства растворятся где-то в коридорах Национальной академии аграрных наук, так и не дойдя до аграриев. Чтобы поддержка исследований привела к реальным инновациями, необходимо с нуля создавать институцию, которая бы эффективно, прозрачно и на конкурентной основе занималась распределением средств среди исследовательских центров.
Отмена змельного моратория сама по себе могла бы стать сильным стимулом для развития сельского хозяйства. Фермеры превратились бы из арендаторов в полноценных собственников. Это значительно увеличило бы горизонт планирования для инвестиций. Возможность получать кредиты под залог земли помогла бы профинансировать эти инвестиции.
В контексте украинских реалий стоит учитывать, что благие намерения может нивелировать банальная коррупция. Необходимо постепенно отказаться от субсидий на средства производства, а в среднесрочной перспективе также и от прямых субсидий сельхозпроизводителям.
