Терентьев: В "деле ритейлеров" суд стал на сторону АМКУ

- Вы уже почти полгода возглавляете Антимонопольный комитет. Недавно вы заявили, что уже повысили прозрачность и предсказуемость работы АМКУ для бизнеса. В чем это выражается?

- Часть проектов и рекомендаций мы реализуем, не дожидаясь принятия соответствующих законов, собственными разъяснениями, рекомендациями. Например, 15 сентября утвердили методологические рекомендации о порядке начисления штрафов, решив один из самых спорных фундаментальных вопросов по работе АМКУ. С июля публикуем все решения на сайте, что также снижает вероятность манипуляций.

- То есть теперь невозможна ситуация, когда за одинаковые нарушения предприятия штрафовали на кардинально разные суммы?

- За одно и то же нарушение разные штрафы быть не могут. Но возможны расхождения в зависимости от специфических обстоятельств. Определенная дискреция у АМКУ должна быть. К примеру, учитывается, шел нарушитель на сотрудничество или нет, сумма нанесенного ущерба, время реакции и так далее. Есть базовый штраф - оборот, прямо или опосредованно связанный с нарушением, и есть переменные составляющие, влияющие на общую сумму штрафа. Отягчающие или смягчающие обстоятельства могут добавлять или убирать до половины суммы базового штрафа.

- Получается, теоретически нарушитель может взять эту своеобразную табличку и, подставив значения, самостоятельно рассчитать сумму штрафа?

- Так не принимаются решения ни в одной стране мира, не будет и у нас. Все равно у АМКУ останется некоторая дискреция. Да, основные параметры можно уложить в табличку, но всю возможную специфику каждого дела предусмотреть невозможно. Да это и не нужно, в противном случае нарушитель мог бы рассчитывать, насколько ему выгодны неконкурентные действия и не покроет ли потенциальная прибыль предполагаемый штраф. Окончательное решение все равно будет выносить Комитет, и сводить его функцию лишь к подстановке каких-то значений в условную "таблицу оценки нарушений" неправильно. Но основные "белые пятна", позволяющие манипулировать суммами штрафа, мы, конечно, будем убирать. Порядок расчетов штрафов должен, кроме своей прямой задачи, также поощрять нарушителя прекращать нарушение, устранять причиненный им ущерб, сотрудничать с комитетом. Практика по порядку расчета штрафов будет нами нарабатываться, и планируем в начале следующего года обновить его редакцию.

- Раньше АМКУ активно использовали для блокирования проведения госзакупок. Что-то изменилось, или проблема по-прежнему актуальна?

- Меняется сама система госзакупок. Разрабатывается система электронных закупок, изменились сроки подачи жалоб и некоторые процессуальные вопросы обжалования. Пока количество рассматриваемых жалоб резко не упало. Оценить эффективность новой редакции закона о госзакупках еще рано - прошел только месяц.

- В Комитете есть дела, рассматриваемые уже годами. Будет ли ограничен предельный срок рассмотрения дел?

- Да, по отдельным категориям дел будут установлены предельные сроки рассмотрения. Мы разрабатываем этот законопроект и несколько позже его представим. Но нужно понимать, что все равно каждое дело уникально, особенно сложные и резонансные, картельные сговоры. И их расследование может затягиваться на месяцы и годы. Подходить ко всем с одинаковой меркой неправильно. Но и чрезмерно затягивать их рассмотрение мы тоже не будем. Сейчас мы, например, самоограничились по делам о концентрации - не больше шести месяцев. Также проводим инвентаризацию незаконченных расследований и уже нашли дела, рассматривающиеся с 2011 года. Будем их закрывать или доводить до логического завершения.

Читайте также Что осталось за кулисами крупнейшего штрафа в истории АМКУ

Громкие дела

- Расскажите о ходе расследования резонансных дел. Например, вы упоминали внутренние пассажирские авиаперевозки…

- Было решение СНБО о необходимости проверить рынок внутренних авиаперевозок на предмет наличия или отсутствия нарушений. Для формирования полной картины проблем в отрасли мы провели большой круглый стол в начале августа. Проведенный круглый стол ускорил процесс, позволил выявить основные группы проблем. Сейчас мы блок за блоком системно отрабатываем их. Мы системно занимаемся рынком авиаперевозок, часть задач выполнена, но тема пока не закрыта, работаем.

- Еще одно громкое дело: многомиллионные штрафы продуктовых ритейлеров. На какой стадии сейчас этот процесс?

- Было принято одно решение в отношении 19 предприятий: 18 операторов и исследовательской компании AC Nielsen. Самые большие штрафы применены к Фоззи Фуд - более 78 млн, АТБ, Метро. Основные обвинения: избыточный информационный обмен и схожие действия в отношении поставщиков. Решение было принято в конце апреля, в суд сети обратились в мае. Сейчас в первой инстанции приняты решения по семи делам, и во всех случаях суд встал на сторону АМКУ. В этом месяце будет рассматриваться иск Метро и Ашан. В Апелляционный суд уже подано шесть жалоб, ждем подачи остальных апелляций и решения суда этой инстанции.

Читайте также АМКУ оштрафовал ритейлеров на сотни миллионов гривень

- Если проиграете апелляцию, будете подавать кассационные жалобы, учитывая изменения правил расчета судебного сбора?

- Давайте сначала дождемся решения Апелляционного суда. Раньше действовало правило, что госорганы должны отстаивать свою позицию до высшей инстанции. Сейчас, после введения судебного сбора, будем принимать решения в каждом конкретном случае.

- Другое дело - АЗС. АМКУ говорил о возможном ценовом сговоре или антиконкурентных действиях с молчаливого согласия. Прогресс есть?

- Пока что как такового дела нет. В начале сентября мы разослали рекомендации касательно установления одинаковых цен на бензин и попросили предоставить обоснование стоимости топлива на АЗС. Сейчас получаем ответы, и сети утверждают, что выставленные цены экономически обоснованны. Комитет будет рассматривать вопрос о начале расследования в конце ноября - начале декабря.

- Еще один нашумевший пример - расследование против ДТЭК Рината Ахметова. Что с ним?

- Расследование против ДТЭК начато в сентябре, а в целом комплексное изучение рынка электроэнергии мы начали в июле. Опрошено более 200 участников рынка, затребована дополнительная информация. Сейчас собранный массив данных анализируется, и есть вероятность, что решение по этому делу будет вынесено в декабре.

- А дело против Газпрома? Можете рассказать подробности?

- Сосредоточились на расследовании двух компонентов. Первый связан с транзитом газа через Украину, второй - с договором купли-продажи. В транзите продвинулись дальше и, думаю, что до Нового года объявим наши выводы. В отношении расследования по договору купли-продажи результаты будут, скорее, в первом квартале 2016-го.

- Свежий случай - синхронный рост цен на автогаз практически на всех заправках. Это объясняется сговором или объективными факторами?

- Мы начали расследование в конце октября. Региональным отделениям дано поручение проанализировать динамику цен на сжиженный природный газ на заправках. Чтобы комментировать, нужно получить первые результаты. По нашему внутреннему графику, это планируется до конца года.

- Помимо газа, недавно АМКУ заинтересовался Торговой компанией "Мегаполис-Украина", обвинив ее в монопольном положении при дистрибуции сигарет в стране. Тут есть какие-то результаты, признаки монополизма?

- Претензии к "Мегаполису" связаны с тем, что через него шло 100% продукции основных табачных компаний и на его действия поступали жалобы от мелкой розницы. В основном из-за завышенных цен. Мы следили за этой ситуацией и 1 октября открыли дело. Сейчас направили запросы о предоставлении информации и выходили на проверку на предприятие. Параллельно с этим табачным компаниям-производителям Комитет дал рекомендации опубликовать критерии выбора дистрибьютора до 1 ноября.

Читайте также Чем АМКУ грозит крупнейшему продавцу сигарет в стране

Сами производители не имеют претензий к "Мегаполису". Мы видим, что их устраивает сложившаяся ситуация. С их точки зрения, есть потенциальные дистрибьюторы для работы в крупных городах - Киев, Харьков, Одесса. Но нет субъекта на рынке, который готов обеспечивать удаленные торговые точки. "Мегаполис" эту функцию выполняет за счет усреднения общих затрат. В некоторых европейских странах дистрибуция табака также монополизирована. В таком случае, конечно, деятельность такого монополиста должна регулироваться особо, а не в общем порядке. АМКУ будет отстаивать необходимость открытия рынка оптовой торговли табачными изделиями для конкуренции. Какую модель выберем для Украины и как она будет функционировать - будем еще обсуждать.

О месте под солнцем

- Сейчас идет (по крайней мере, объявлена) коренная перестройка всей госструктуры Украины. Как вы видите место и роль Антимонопольного комитета в новой системе координат?

- Лучшие практики по работе антимонопольных органов можно изучить на таких площадках, как UNCTAD (Конференция ООН по торговле и развитию) и ОЭСР (Организация экономического сотрудничества и развития). В каждой из них есть специальные комитеты, занимающиеся конкурентной политикой и защитой прав потребителей. Мы давно начали сотрудничество с этими организациями и сейчас активизируем партнерство. Они анализировали украинское конкурентное право и конкурентную политику и выдали ряд рекомендаций по их улучшению. Например, ОЭСР назвала 27 возможных улучшений в работе. Сейчас выполняем эти рекомендации: наша амбициозная задача - стать членом конкурентного комитета ОЭСР.

- Можете привести примеры выполненных рекомендаций?

- Например, выполненные рекомендации от 2008 года: обеспечить автономность АМКУ, ввести в действие систему контроля государственной помощи, начать публикацию решений, издать документ о порядке расчета штрафов. Вопросы в работе - пересмотр порогов для согласования концентраций, усиление следственных полномочий комитета, исправление дисбаланса между завышенной долей дел по злоупотреблению монопольным положением и горизонтальными сговорами.

Читайте также Досье на Юрия Терентьева

Против монополий

- Ваша позиция относительно монополий: нужны ли они, или нужно все "взять и поделить"?

- Наш орган называется Антимонопольный комитет. Общим принципом конкурентной политики является недопущение монополизиции, законодательство развитых стран направлено как раз на это. Специфика советской экономики, которую унаследовала Украина, - отсутствие конкуренции и создание отраслевых монополистов. Эту систему сложно менять. В 1990-е комитет активно участвовал в разделе малых монополистов в процессе приватизации. Было разделено около 1400 предприятий. Но с крупными предприятиями с замкнутым производственным циклом это сделать, скорее, нельзя. Предприятия госсектора, особенно сферы ЖКХ, традиционно устанавливали тарифы на основе затрат, что поощряло неэффективную деятельность и "схемы".

По нашему законодательству нарушением является не просто монополизм, а злоупотребление монопольным положением. При этом мы не должны допускать появления новых монополий. У сложившихся монополий ответственность наступает в случае злоупотреблений. Я за конкуренцию, но стимулировать ее нужно в первую очередь путем привлечения новых игроков на рынок, а не рассматривать разделение монополистов как панацею.

- Украинские власти и активисты, международные эксперты неоднократно заявляли о необходимости демонополизации экономики страны. Как АМКУ может участвовать в этом процессе?

- Объем полномочий, предоставленный нам как госоргану украинским законодательством, в целом созвучен мировым практикам. Да, есть отдельные направления, которые необходимо улучшить: это и законодательство, и практика его применения. Моя личная задача как руководителя АМКУ - обеспечить как развитие украинского конкурентного права по лучшим западным образцам, так и эффективность правоприменительной практики. То есть она должна быть своевременна, прозрачна, направлена на развитие конкуренции, а не на взыскание санкций с субъектов. АМКУ должен стать не реактивным, а проактивным органом, не концентрироваться на расследованиях нарушений и штрафах, а работать на упреждение, заранее устранять искажение конкурентной среды.

При этом АМКУ нельзя воспринимать как некую волшебную вакцину, которая поможет вылечить (в данном случае - демонополизировать) экономику. Для этого нужна согласованная работа Минэкономики, отраслевых регуляторов, органов местной власти и комитета.

Для повышения эффективности нашего правоприменения мы должны поддерживать постоянный контакт с бизнесом, основанный на доверии. Наши возможности вести постоянный мониторинг рынков ограничены. Мы должны получать сигналы о нарушениях конкурентного законодательства на регулярной основе от бизнеса.

- Как собираетесь выстраивать такую идеальную систему взаимоотношений?

- Фундамент - независимость АМКУ. В нашем случае по закону мы подотчетны Верховной Раде и подконтрольны президенту, и это вполне отвечает мировой практике и рекомендациям международных организаций.

- А не по закону, а по факту независимость есть?

- Мы независимы по закону. Осуществляя нашу деятельность, мы должны фокусироваться на важных для страны задачах и работать вместе с другими органами. Поэтому в работе получаем не только обращения заявителей, народных депутатов, общественных организаций и граждан, но и запросы и поручения от президента, Кабмина, министерств. Мы работаем с ними в одной команде, занимаемся теми же вопросами, что и они, для достижения максимального эффекта в экономике.

Читайте также Подробности расследования дела против продуктовых ритейлеров

Время перемен

- Многие госорганы в Украине изначально создавались для давления и репрессий против бизнеса. Обвиняли в этом и АМКУ. Ситуация меняется. Есть ли у вас видение, что для этого нужно?

- Здесь есть несколько элементов. С одной стороны, Антимонопольный комитет - орган первично правоприменительный. Он должен расследовать нарушения и наказывать за них. С другой стороны, наша задача - защитить конкуренцию. Если мы видим возникновение проблемы, то должны ее устранить на раннем этапе. Это направление нашей работы будем развивать. Но нарушений много. Не имея в руках карательного механизма, защитить конкуренцию невозможно.

Комитет выносит до 3000 решений по нарушениям законодательства о защите экономической конкуренции. Сложнее всего выявлять картельные сговоры. С учетом высокой концентрации на отдельных рынках, риск наличия на них сговоров достаточно высок. Практика выявления настоящих картельных сговоров в Комитете минимальна, за исключением сговоров на торгах при госзакупках. Но это общая задача, которая стоит перед конкурентными ведомствами других стран.

- С карательной функцией все понятно. А вот как планируете "защищать и развивать" конкуренцию?

- Если идти от простого, то у нас наработана хорошая практика по антиконкурентным действиям органов власти. В год принимается от 500 до 1000 решений по данному виду нарушений. Кроме этого, много дел заканчиваются рекомендациями субъектам для исправления допущенных нарушений конкурентного законодательства. Часто мы оперативно решаем вопросы, собираем круглые столы с участниками рынка, ищем возможности снизить цену товаров или услуг для конечных потребителей. К примеру, провели совещание по рынку внутренних авиаперевозок, выявили проблемы, направили рекомендации. Инструментарий есть, нужно только его правильно использовать.

Как я уже говорил, я вижу целью трансформацию АМКУ из органа, реагирующего и карающего за нарушения, в орган, предотвращающий нарушения, который проводит постоянный мониторинг рынков, обнаруживая негативные признаки и тенденции, самостоятельно вмешивается и исправляет.

- В теории все получается красиво. А на практике?

- Сейчас у нас полностью сформированный Комитет - председатель и восемь госуполномоченных, каждый из которых занимается определенной сферой или направлениями. В их задачи входит не только контролировать проведение расследований, но и налаживать коммуникацию с бизнесом и другими госорганами, проводить круглые столы, встречи с предпринимателями и чиновниками. Этот подход уже работает, в последние полгода каждую неделю проводим какое-то коммуникационное мероприятие.

Мы изменили принципы работы Департамента концентраций. Сделали ее более открытой. Маленький пример - создали отдельный электронный адрес, на который поступают запросы заявителей в связи с рассмотрением их заявлений на получение разрешений на концентрацию. Это позволяет быстро получать ответы. Доступ к адресу имеют не только сотрудники департамента, но и глава АМКУ, то есть можем проконтролировать поступление запросов и время ответа на них.

Читайте также Что нужно поменять в скандальных правилах авиаперевозок

- Сколько времени отведено на преобразования?

- Вряд ли в мире есть хоть один госорган, который может сказать, что он достиг идеала и расти дальше некуда. Нет предела совершенству. Что касается нас, то в некоторых вопросах прогресс заметен уже сейчас. Думаю, о результатах изменений можно будет говорить во второй половине 2016 года.

- Расскажите о вашей кадровой политике: работаете со старыми сотрудниками или привлекаете новых?

- Все госуполномоченные, входящие в Комитет, - новые люди, в основном из бизнеса. Среди сотрудников среднего и низшего звена есть и опытные старые кадры, в том числе работающие больше десяти лет. Сейчас в АМКУ работает 750 человек, думаю, что главный вопрос заключается не в смене людей, а в смене стандартов работы, принципов и инструкций. Возможно, пригласим специалистов касательно помощи в изменении процессов в АМКУ.

Нужно изменить и систему мотивации в Комитете. Пока что региональные отделения ориентированы больше на количество рассмотренных дел. Естественно, что рассматривать жалобы в сфере ЖКХ или о введении потребителей в заблуждение гораздо проще, чем внимательно и долго изучать злоупотребление монопольным положением. Будем такой подход менять, во главу угла ставить не количество, а важность дела для экономики и потребителей.

Читайте также Глава МАУ: Разве "монополист" - это ругательство?