"Должны исключить передачу активов конкурентам". Анастасия Радина о реформе АРМА

Реформа Национального агентства Украины по выявлению, розыску и управлению активами (АРМА) стала камнем преткновения между депутатами и самим ведомством. 12 февраля Верховная Рада приняла за основу внесенный комитетом по антикоррупционной политике законопроект №12374-д, призванный реформировать АРМА.

Через месяц, 12 марта, профильный комитет утвердил редакцию законопроекта ко второму чтению.

Среди главных новшеств – распределение активов на простые и сложные, различные механизмы поиска управляющего для обоих типов активов с использованием аукционов на Prozorro, закупка услуг управляющего "последнего шанса", лишение управляющих активами в виде доли в уставном капитале необходимости согласовывать свои действия с собственником актива, связанным с агрессором.

Глава АРМА Елена Дума положения документа, принятого в первом чтении, раскритиковала. Особенно в части привлечения к управлению активами арбитражных управляющих и автоматического выбора управляющего. Свою позицию, в частности, она высказала и в интервью LIGA.net.

Вместе с тем глава Комитета Верховной Рады Украины по антикоррупционной политике Анастасия Радина убеждена, что от нынешнего подхода к управлению активами нужно отходить. По ее мнению, нынешние требования, позволяющие становиться управителями только бизнесам из определенной сферы, приводят к сужению перечня участников конкурса. Более того, активом могут выбрать управлять прямых конкурентов.

В интервью LIGA.net Анастасия Радина объяснила, почему нужно менять систему управления арестованными активами, какой она будет и каких еще изменений требует АРМА.

Верховная Рада принялась за реформу АРМА. Предыдущие положения законопроекта №12374-д глава ведомства жестко раскритиковала. Сейчас появилась информация о его доработке. Расскажите, какие изменения приняты и какова цель этого документа?

Начну с цели законопроекта и попытаюсь отреагировать на позицию главы АРМА. Во-первых, мы давно анализируем в комитете деятельность ведомства. И вопрос по катастрофическому неуправлению активами мы задавали еще исполняющему обязанности главы Жоравовичу и нынешней главе ведомства (Дмитрий Жоравович — временный руководитель АРМА с августа 2021 по июнь 2023, после которого ведомство возглавила нынешняя руководитель Елена Дума. — Ред.). И, к сожалению, ситуация в ведомстве хоть и имеет положительную динамику, но кардинально не меняется.

У нас есть отчет Счетной палаты, фиксирующий, что 80% постановлений о передаче активов в АРМА не выполнены. То есть активы на 39 миллиардов гривен не приняты в управление. Это означает, что фактически актив, который арестован в уголовном производстве, либо неформально продолжает кормить его владельца, либо даже приносит выгоду определенному чиновнику.

Актив может быть предметом преступления, арестованным для прекращения преступной деятельности или арестованным с целью предстоящей конфискации для возмещения вреда от преступления. Но этих целей не удается достичь. Потому что пока актив находится под надзором государства, им не управляют, не обеспечивают его сохранность и нередко дают владельцу возможность дальше им пользоваться.

Даже если активом не пользуется собственник, отсутствие управления означает, что государство не просто не получит от него доход, хотя директива ЕС предполагает, что управление арестованными активами должно генерировать доход для государства. Государство еще и создает себе долги. Поскольку если актив испортился, разрушился, его украли, он потерял стоимость, пока был под арестом, то государство в случае снятия ареста вынуждено владельцу компенсировать потери. То есть отсутствие должного управления активами ложится на налогоплательщиков.

И нормы предложенного законопроекта должны исправить эту ситуацию?

Да, мы должны обеспечить несколько вещей. Первое – четкие сроки. Должен быть установлен очень четкий срок от момента передачи актива в АРМА и объявления конкурса до определения управляющего и заключения с ним договора. Как минимум должны прекратиться слухи о том, что при необъявлении конкурса для определенного актива может существовать какая-то "такса".

Далее мы должны сделать невожможной практику передачи активов в управление конкурентам. Что сейчас происходит? Требования конкурсов на поиск управляющего в основном сформулированы так, что на управление этими активами приходят или могут прийти только конкуренты. АРМА требует наличия опыта в соответствующей сфере, наличия аналогичных лицензий и т.п., но не имеет предохранителей от определения управителями непосредственных конкурентов.

Мы понимаем, что конкуренты придут на управление активами не для того, чтобы обеспечить поддержку функционирования актива.

Следующая проблема: в прошлом году АРМА объявила 33 конкурса в системе Prozorro, и из них 21 не состоялось. Что это значит? Бизнесу это не очень интересно. Потому что ему фактически говорят: вы должны прийти, компенсировать затраты на оценку и хранение актива, платить гарантийные платежи государству, что-то вкладывать в актив. Вы также можете получить компенсацию своих расходов по доходам, но мы вам не можем сказать, будут эти доходы или нет, потому что арест с актива может быть снят в любой момент. Привлекательна ли это бизнес-модель? Конечно, нет.

И это приводит к ситуации, когда в управление переданы только активы из около 20% решений о передаче в АРМА. И, по подсчетам Счетной палаты, не менее 850 миллионов гривен недополучено от управления активами с 2022 года по середину 2024 года. Я думаю, что эта цифра на самом деле гораздо больше.

Далее происходит абсолютно неприемлемый бардак с учетом активов. Реестр арестованных активов неполный. Активы описывают и считают чем угодно – записями в реестре, количеством определений, количеством договоров и другим. И в результате ответа на вопрос, сколько экономически ценных объектов передано в АРМА, нет.

Я просто не могу добиться ответа на этот вопрос. Они говорят, что в реестре около 72 тысяч активов. Что из этого экономически ценный предмет, а что какая-то условная ложечка – неизвестно.

АРМА должна принимать активы по акту приема-передачи. Ведь они даже не подписывают такие акты, пока активы не передаются управляющему, чего не произошло по большинству активов. Большинство активов, которые по постановлениям переданы в АРМА, на самом деле фактически не переданы. Они находятся неизвестно где, за них отвечает неизвестно кто. Во многих случаях владелец продолжает от этого получать выгоду.

Кроме того, АРМА должна фиксировать стоимость актива на момент подписания акта приема-передачи. Четко проводить оценку этого актива, если за последние полгода оценка не проводилась. Чтобы мы точно знали, за сохранение какой именно экономической стоимости должна отвечать АРМА. Далее должен быть очень четкий, регламентированный срок, когда АРМА должна запустить процедуру отбора управляющего.

Это должны быть субъекты предпринимательской деятельности с соответствующей квалификацией и опытом деятельности в сфере активной деятельности. И их ответственность за действия по активам должна быть застрахована. И, да, для некоторых простых активов это должен быть готовый пул субъектов в АРМА для того, чтобы можно было быстро определить управляющего. Этот пул не может быть "закрытым клубом друзей АРМА", вхождение в пул должно быть открытым.

Ко второму чтению законопроекта предложена следующая модель, которая согласована после многочисленных консультаций с Министерством экономики, Минюстом, самой АРМА, представителями бизнес-сообществ, разными профессиональными сообществами.

Мы предлагаем разделить активы на простые (единичные квартиры, автомобили и т.п.) и сложные (единые имущественные комплексы, производственные линии, доли в уставном капитале предприятий). Первыми можно управлять, например, просто путем передачи в аренду. Управление вторыми нуждаются в специфических знаниях, опыте, часто вложениях оборотного капитала.

Согласно типу актива, предлагается два механизма поиска управляющего.

Для простых активов управляющего будут определять в два этапа: первый – проведение прозрачного предварительного отбора претендентов в пул квалифицированных участников. Второй – проведение аукциона по поиску управляющего на Prozorro среди этого пула участников. При этом претенденты, проходящие предварительную квалификацию, заранее не будут знать о том, какие конкретные активы будут выставлены на аукцион. Далее АРМА должна объявлять на Prozorro аукцион на конкретный актив и победителем аукциона будет участник, предложивший самый низкий размер вознаграждения (процент на прибыль) от управления активом.

Кто может быть претендентом на управление простыми активами?

Это могут быть физические лица-предприниматели или юридические лица, отвечающие четко определенным в законопроекте критериям. Не связанные с собственником арестованного актива или подозреваемыми/обвиняемыми по делу, в котором арестованы активы. Не причастные к коррупционным преступлениям или нарушениям антимонопольного законодательства. Которые имеют подтвержденный опыт в определенной сфере, например, посреднической деятельности по сдаче в аренду движимого и недвижимого имущества.

Какова тогда модель определения управляющих для сложных активов?

Поиск управляющих для сложных активов будет происходить также путем аукциона на Prozorro, но данные об активе будут обнародованы в е-системе заранее. Поскольку, в отличие от квартир и машин, сложный актив может быть специфичным, например часть ГТС, которая нуждается в наличии определенных лицензий, опыта. Ограничивать участников пулом предварительной квалификации нецелесообразно, так на аукцион может вообще никто не прийти.

Однако процедура формирования квалификационных требований и проверка участников на соответствие им будет иметь больше предохранителей от злоупотреблений, чем сейчас. Для этого предлагается создать комиссию, в которую будут привлечены не только представители АРМА, но и представители бизнес-омбудсмена, Национальной комиссии по ценным бумагам и фондовому рынку и Министерства экономики Украины. Такой состав комиссии будет служить предохранителем от потенциальных коррупционных рисков и необоснованных отказов в прохождении квалификации.

Сама процедура подбора управляющего выглядит следующим образом: субъекты предпринимательской деятельности ознакомляются с информацией об активе на Prozorro и представляют свои предложения. Комиссия проверяет их на соответствие критериям (опыт, связь с государством-агрессором, собственником, конкурентами, причастность к коррупционным преступлениям). Затем на Prozorro происходит аукцион, победителем которого станет субъект, предложивший реалистичное самое низкое вознаграждение за управление активом. При этом мы предусматриваем предохранитель от преднамеренного демпингования во время аукциона — такой участник может быть дисквалифицирован.

Также мы предусматриваем "включаемый" механизм, если простому или сложному активу за несколько раундов аукциона не удастся выбрать управляющего — тогда АРМА просто закупает на Prozorro услуги по управлению активами. Это так называемый управляющий "последнего шанса" для актива. Однако здесь речь уже не идет о проценте от управления активом — за услуги управления будет определена конкретная ежемесячная оплата со стороны государства. При этом АРМА будет формировать специальный фонд от поступлений от управления активами и их продаж, что позволит в дальнейшем минимизировать расходы государственного бюджета на управление активами.

В законопроекте выписаны четкие сроки проведения каждого этапа каждой процедуры, некоторые детали будут выписаны на уровне Кабинета министров. Система действительно непростая, но только потому, что содержит многочисленные предохранители от нынешних проблем с поиском управляющих.

Кто может стать управляющим "последнего шанса"?

Ими также могут быть ФЛП (в том числе арбитражные управляющие) или юридические лица. Разница в том, что на аукционе претендент на управление активом борется за процент от дохода от актива, а управляющий "последнего шанса" будет управлять активом за фиксированную оплату, не претендуя на процент от дохода.

Скорее всего, такой формат будет применяться для активов, которые по разным причинам не очень доходны и требуют просто консервации и надлежащего хранения. Цель такого инструмента – чтобы как можно больше активов имели управляющего и государство не теряло средства, возмещая владельцам убытки, или сохранило возможность продать актив в случае конфискации. Такая система работает, например, в Великобритании. Закупки услуг по управлению будут проходить на площадке Prozorro.

В отношении арбитражных управляющих. В прошлой редакции законопроекта они должны были стать основными субъектами, управляющими активами. Почему от предыдущей модели решили отказаться?

Мы не отказались от идеи дальнейшей профессионализации управления арестованными активами и работаем над изменениями, позволяющими "запустить" новую профессию на основе института арбитражных управляющих, компаний по управлению активами и т.д. Эти изменения должны быть комплекснее, поэтому работаем над отдельным законом.

Согласно новой модели, субъектами управления могут быть как арбитражные управляющие, имеющие статус ФЛП, так и другие субъекты предпринимательской деятельности, соответствующие требованиям квалификации. Если актив не будет интересен классическому бизнесу — плечо могут подставить арбитражные управляющие-ФЛП, имеющие, в частности, опыт санации проблемных активов. Главное, это повышает шансы на непрерывность управления активом и минимизирует отбор управляющим арестованного актива прямого конкурента.

Приведу пример, чтобы было ясно, о чем идет речь. К примеру, корпоративные права Моршинской (группа компаний IDS Ukraine, корпоративные права которой были арестованы в июне 2022 года, поскольку среди совладельцев компании был российский олигарх Михаил Фридман. — Ред.).

АРМА отобрала им управляющего, ООО "Карпатские минеральные воды" (производитель воды "Карпатська Джерельна". – Ред.), который является прямым конкурентом Моршинской на рынке. АРМА обратилась в Антимонопольный комитет для получения согласия на концентрацию. И по-моему, было очевидно, что будет с этим проблема. В итоге Антимонопольный комитет около года не дает ответа на этот вопрос.

Что происходит в результате? Управителя нет. Корпоративные права Моршинской продолжают приносить доход, но не государству. Для меня это звучит как абсурд.

Соответственно, мы должны перейти на управление такими сложными активами профессиональными субъектами, не являющимися конкурентами, но имеющими необходимый опыт, лицензируемыми субъектами для определенных видов деятельности.

Привлечение арбитражных управляющих к управлению активами практикуется в других странах?

Да, такие практики привлечения арбитражных управляющих есть. Это механизм, действующий в Великобритании, Германии, Польше. Недавно, кстати, суд Польши, управляющим корпоративными правами "Идея Банка" назначил как раз арбитражного управляющего.

В модели, предложенной на второе чтение, управляющим может быть арбитражный управляющий, параллельно являющийся субъектом предпринимательской деятельности, — это разрешено профильным законодательством. И надо понимать, что директива ЕС не говорит четко, кто должен быть управляющим активов. Она устанавливает требования к системе управления: оно должно быть непрерывным, к активу не должен быть привлечен владелец. Действующая система, содержащаяся в АРМА, не позволяет выполнить эти требования.

Среди требований законопроекта, принятого в первом чтении, был пункт о внедрении системы автоматизированного определения управителей. От нее, я так понимаю, тоже решили отказаться.

Да, после наработки более сложной модели управления активами мы отказались от автоматизированного распределения в пользу открытых аукционов на Prozorro. Вместе с тем, мы предусмотрели в модели предохранители, которые делают невозможным дискрецию АРМА в формировании квалификационных требований, сформированных под очень конкретных управляющих.

В частности, за этим должна следить упомянутая комиссия, где представителей АРМА только половина, а значит, единоличного решения агентства по квалификационным критериям и соответствию им субъектов уже не будет.

На управление сложными активами будут все равно привлекать бизнес. В чем же тогда разница с нынешней системой отбора управляющего? Как именно будут избегать ситуации с назначением конкурентов?

С самого начала мы рассматривали более простую модель управления и хотели привлечь арбитражных управляющих как профессиональных субъектов, умеющих управлять активами, в том числе проблемными. Которые не будут конкурентами собственников арестованных активов, будут нести ответственность за сохранность актива, в том числе имущественную через страхование актива, будут проходить необходимую сертификацию. Вместе с тем, мы не хотели полностью вычеркивать из жизни ту скромную практику, которая есть сейчас, — у АРМА есть действующие договоры управления активами с компаниями, которые, например, предоставляют услуги аренды квартир, автомобилей, то есть являются управителями простых активов. Поэтому мы искали модель, которая охватила бы все случаи и была максимально эффективной для государства.

Поэтому после первого чтения мы провели еще десятки часов консультаций и с арбитражными управляющими, и с АРМА, и с другими профессиональными субъектами, и с представителями бизнес-ассоциаций, и с представителями общественных организаций – в частности, Transparency International Ukraine, которые годами мониторят работу АРМА, – и с представителями Министерства экономики и Минюста. В результате мы разработали многоступенчатую модель, которая поможет отсеять неблагополучных управляющих, кандидатов, связанных с собственником, или конкурентов, и в то же время позволит тем предпринимателям, которых интересует управление активами, принять в этом участие. Арбитражные управляющие, работающие как ФЛП, аналогично смогут претендовать на управление активами.

Вы упоминали о существующем ныне "бардаке" с учетом активов. Не будет ли тогда трудностей с разделением их на простые и сложные?

Сейчас "бардак" связан с тем, что нет должного учета активов вообще. Активы считают в определениях, договорах управления, записях в Реестре арестованных активов и т.д. Законопроектом мы четко прописываем, каким образом должен вестись учет активов, чтобы можно было его отслеживать и анализировать, каким образом и в какой четко определенный срок происходит идентификация и оценка актива, какие активы простые, а какие сложные, а также как наполняется Реестр арестованных активов. Поэтому, наоборот, новая модель должна убрать неопределенность, которая есть сейчас.

Какие еще изменения, кроме указанных в законопроекте, нужны, по вашему мнению, чтобы улучшить работу АРМА, и как быстро их можно ввести?

Меня очень сильно огорчает, что ключевые изменения, которые видит АРМА, касаются увеличения портфеля самой АРМА. Счетная палата говорит о том, что АРМА не может дать нормальный учет даже имеющемуся портфелю.

При этом АРМА хочет управлять заблокированными санкционными активами, хочет забрать часть портфеля Фонда государственного имущества по конфискованным санкционным активам. Только не хочет менять действующую процедуру поиска управляющих для активов, по которой активы не учтены, не переданы в управление и не приносят дохода государству. Мне очень грустно это видеть.

Что касается необходимых изменений, то нужно установить действенный механизм идентификации активов до передачи их в АРМА.

Действительно, есть часть решений о передаче активов в АРМА, которые сложно будет выполнить из-за недостатков ареста. Например, есть производственный комплекс, в котором часть арестована, а часть нет. Как таким комплексом управлять? Очевидно, что никак.

Могут быть арестованы объекты, которыми в принципе невозможно управлять с сохранением их экономической стоимости. К примеру, недострой. Что вы сделаете с недостроем? Продать его невозможно. Кто в него будет вкладывать средства? И как потом государство будет эти средства возвращать? Арест актива – не способ достроить актив за счет государства, так не может быть.

Надо ввести процедуру, при которой прокурор после ареста активов будет обязан обратиться в АРМА и получить заключение – можно этим активом эффективно управлять или нет. И на этом этапе АРМА должна была бы этот актив осмотреть и четко зафиксировать принимаемое в управление: если по документам это дом, то и в натуре есть дом, а не развалившееся здание. И таким образом АРМА должна дать вывод: да, этим можно управлять, необходимо ходатайство о передаче актива. Или, наоборот, невозможно управлять. И таким образом должны быть изъяты из портфеля АРМА активы, которыми невозможно управлять и невозможно сохранять их экономическую стоимость.

И вы, и глава АРМА говорите о том, что изменения ведомству необходимы. Но при этом почему-то выходит противостояние вместо совместной работы.

Очень сложно вести профессиональную дискуссию с АРМА с тем объемом манипуляций и извращением информации, который АРМА себе, к сожалению, позволяет. Я приведу три примера, но мне кажется, они очень красноречивы.

Пример первый. Проходит заседание Комитета Верховной Рады по вопросам европейской интеграции, на котором рассматривается законопроект об АРМА. Вывод комитета: законопроект, принятый в первом чтении, не противоречит нашим европейским обязательствам или директивам, но требует доработки в части соответствия Европейской конвенции по правам человека и Соглашению об ассоциации с ЕС по защите персональных данных.

Что АРМА коммуницирует по этому поводу? Что законопроект не соответствует европейским обязательствам и что Комитет Верховной Рады по вопросам европейской интеграции принял решение о доработке законопроекта в соответствии с рекомендациями АРМА. О рекомендациях АРМА в заключении комитета, который висит на сайте Верховной Рады Украины, нет ни слова. Но АРМА позволяет себе такую коммуникацию.

Далее. 24 января было заседание нашего комитета по заслушиванию отчета Счетной палаты, на котором АРМА отчиталась о том, что в 2024 году они от управления активами получили доход для бюджета в сумме немногим более 2 миллиардов гривен. Проходит две недели, и АРМА уже говорит, что они заработали для бюджета 12 миллиардов гривен за 2024 год. У меня вопрос: откуда через две недели дорисовывалось еще 10 миллиардов гривен? Я не могу найти ответа на этот вопрос, я буду рада, если АРМА это объяснит.

И третий пример, касающийся нашей с АРМА дискуссии о том, сколько активов они передали в управление. Мы комитетом обращаемся к ним с простым вопросом: сколько у вас активов и сколько из них вы передали в управление? АРМА нам отвечает, что активов у них около 69 тысяч в реестре, в управление они передали 36 тысяч, это около 47%.

Затем мы начинаем анализировать и видим, что из этих 36 тысяч активов, которые они передали в управление, 20 тысяч – это движимое имущество Межигорья. Но в реестре не существует 20 тысяч записей о движимом имуществе Межигорья. На сайте АРМА есть сообщение о том, что 20 тысяч активов – это результат работы инвентаризационной комиссии, которая проводила инвентаризацию всего, что есть в Межигорье при национализации парка. В эти 20 тысяч входит все, что там нашли: документы, бутылки вина, около 500 картин, подстанция, мебель. То есть 20 тысяч единиц предметов из уже национализированного единого имущественного комплекса, часть которых не имеет самостоятельной экономической ценности. Но это не мешает АРМА посчитать каждую эту ложечку и подстанцию, сказать, что это 20 тысяч активов.

И если мы из ответа АРМА забираем эти 20 тысяч "активов Межигорья", то получается, что в управление они передали 20% активов, которые есть в их портфеле. Что касается портфеля АРМА, у Счетной палаты четко указано, что информация в реестре также не полна, части определений нет. В Офисе Генерального прокурора одна информация о том, сколько активов было передано в АРМА, в АРМА другая, в реестре третья.

И я извиняюсь, но у меня напрашивается просто ужасная аналогия с ситуацией с яйцами по 17 гривен, которые все мерили чем угодно: килограммами, кубическими сантиметрами, а государство на этом теряло средства. Это неприемлемая ситуация. И в соответствии с рекомендацией Счетной палаты в законопроекте мы прописали четкие требования по инвентаризации активов. Также — как должно быть усовершенствовано ведение реестра арестованных активов, чтобы наконец было ясно понятно, сколько активов арестовано, сколько передано в АРМА и сколько из них передано в управление.

Когда мы можем ожидать принятия законопроекта во втором чтении, чтобы этот механизм заработал?

Законопроект, над которым мы сейчас работаем, является нашим обязательством по Ukraine Facility, и это обязательство должно быть выполнено до конца марта этого года.

Оно включает как изменения в институциональном усилении и независимости АРМА, так и непременно изменения в прозрачной процедуре управления и менеджмента активов.

До конца марта мы должны планировать принятие законопроекта во втором чтении.