"Маємо унеможливити передання активів конкурентам". Анастасія Радіна про реформу АРМА

Реформа Національного агентства України з питань виявлення, розшуку та управління активами (АРМА) стала каменем спотикання між депутатами та самим відомством. 12 лютого Верховна Рада ухвалила за основу внесений комітетом з питань антикорупційної політики законопроєкт №12374-д, покликаний реформувати АРМА.

Через місяць, 12 березня, профільний комітет затвердив редакцію законопроєкту до другого читання.

Серед головних нововведень – розподіл активів на прості й складні, різні механізми пошуку управителя для обох типів активів з використанням аукціонів на Prozorro, закупівля послуг управителя "останнього шансу", позбавлення управителів активами у вигляді частки у статутному капіталі необхідності погоджувати свої дії з власником активу, пов’язаним з агресором.

Очільниця АРМА Олена Дума положення документа, прийнятого в першому читанні, розкритикувала. Особливо в частині залучення до управління активами арбітражних керуючих та автоматичний вибір управителя. Свою позицію, зокрема, вона висловила і в інтерв'ю LIGA.net.

Разом з тим голова Комітету Верховної Ради України з питань антикорупційної політики Анастасія Радіна переконана, що від нинішнього підходу до управління активами потрібно відходити. На її думку, нинішні вимоги, які дають можливість ставати управителями лише бізнесам з певної сфери, призводять до звуження переліку учасників конкурсу. Навіть більше — активом можуть обрати керувати прямих конкурентів.

В інтерв'ю LIGA.net Анастасія Радіна пояснила, чому потрібно змінювати систему управління арештованими активами, якою вона буде та яких ще змін потребує АРМА.

Верховна рада взялася за реформу АРМА. Попередні положення законопроєкту №12374-д очільниця відомства жорстко розкритикувала. Наразі з'явилася інформація про його доопрацювання. Розкажіть, які зміни прийняті і якою є мета цього документа?

Розпочну з мети законопроєкту і спробую відреагувати на позицію голови АРМА. По-перше, ми давно аналізуємо в комітеті діяльність відомства. І питання щодо катастрофічного неуправління активами ми ставили ще виконувачу обов'язків голови Жоравовичу та нинішній голові відомства (Дмитро Жоравович — тимчасовий керівник АРМА із серпня 2021 року до червня 2023 року, після якого відомство очолила нинішня керівниця Олена Дума. — Ред.). І, на жаль, ситуація у відомстві хоч і має певну позитивну динаміку, але кардинально не змінюється.

Ми маємо звіт Рахункової палати, який фіксує, що 80% ухвал про передання активів в АРМА не виконані. Тобто активи на 39 мільярдів гривень не прийняті в управління. Це означає, що фактично актив, який арештований в кримінальному провадженні, або неформально продовжує годувати його власника, або ж навіть приносить зиск певному чиновнику.

Актив може бути предметом злочину, арештованим для припинення злочинної діяльності або арештованим з ціллю майбутньої конфіскації для відшкодування шкоди від злочину. Але цих цілей не вдається досягнути. Бо поки актив знаходиться під наглядом держави, ним не управляють, не забезпечують його збереження і, нерідко, дають власнику можливість далі ним користуватися.

Навіть якщо активом не користується власник, відсутність управління означає, що держава не просто не отримає від нього дохід, хоча директива ЄС передбачає, що управління арештованими активами має генерувати дохід для держави. Натомість держава ще й створює собі борги. Бо якщо актив зіпсувався, зруйнувався, його вкрали, він втратив вартість, поки був під арештом, то держава у разі зняття арешту змушена власнику компенсувати втрати. Тобто відсутність належного управління активами лягає на платників податків.

І норми запропонованого законопроєкту мають цю ситуацію виправити?

Так, ми маємо забезпечити декілька речей. Перше ­­– чіткі терміни. Має бути встановлений дуже чіткий термін від моменту передання активу в АРМА і оголошення конкурсу до визначення управителя і підписання з ним договору. Як мінімум мають припинитися чутки про те, що за неоголошення конкурсу для певного активу може існувати якась "такса".

Далі ми маємо унеможливити практику передання активів в управління конкурентам. Що зараз відбувається? Вимоги конкурсів на пошук управителя переважно сформульовані так, що на управління цими активами приходять або можуть прийти тільки конкуренти. АРМА вимагає наявність досвіду у відповідній сфері, наявність аналогічних ліцензій тощо, але не має запобіжників від визначення управителями безпосередніх конкурентів.

Ми ж розуміємо, що конкуренти прийдуть на управління активами не для того, щоб забезпечити підтримку функціонування активу.

Наступна проблема: минулого року АРМА оголосила 33 конкурси у системі Prozorro, і з них 21 не відбувся. Що це означає? Бізнесу це не дуже цікаво. Бо йому, фактично, говорять: ви маєте прийти, компенсувати витрати на оцінку та зберігання активу, платити гарантійні платежі державі, щось вкладати в актив. Ви також можете отримати компенсацію своїх витрат із доходів, але ми вам не можемо сказати, будуть ці доходи чи ні, бо арешт з активу можуть зняти в будь-який момент. Чи приваблива ця бізнес-модель? Звичайно, ні.

І це призводить до ситуації, коли в управління передано лише активи з близько 20% ухвал про передання в АРМА. І, за підрахунками Рахункової палати, щонайменше 850 мільйонів гривень недоотримано від управління активами з 2022 до середини 2024 року. Я думаю, що ця цифра насправді значно більша.

Далі — відбувається абсолютно неприйнятний бардак з обліком активів. Реєстр арештованих активів неповний. Активи описують і рахують чим завгодно — записами в реєстрі, кількістю ухвал, кількістю договорів та іншим. І в підсумку відповіді на питання, скільки економічно цінних об'єктів передано в АРМА, немає.

Я просто не можу добитися відповіді на це питання. Вони говорять, що в реєстрі близько 72 тисяч активів. Що з цього економічно цінний предмет, а що якась умовна ложечка – невідомо.

АРМА має приймати активи за актом приймання-передання. Бо вони ж навіть не підписують такі акти, допоки активи не передаються управителю, чого не відбулося щодо більшості активів. Більшість активів, яка за ухвалами передана в АРМА, насправді фактично не передана. Вони знаходиться невідомо де, за них відповідає невідомо хто. У багатьох випадках власник продовжує від цього отримувати зиск.

Крім того, АРМА має фіксувати вартість активу на момент підписання акту приймання-передання. Чітко проводити оцінку цього активу, якщо протягом останніх пів року оцінка не проводилась. Щоб ми чітко знали, за збереження якої саме економічної вартості має відповідати АРМА. Далі має бути дуже чіткий, регламентований строк, коли АРМА має запустити процедуру відбору управителя.

Це мають бути суб'єкти підприємницької діяльності з відповідною кваліфікацією та досвідом діяльності у сфері, до якої належить актив. І їхня відповідальність за дії по активах має бути застрахована. І, так, для деяких простих активів це має бути готовий пул суб'єктів в АРМА для того, щоб можна було швидко визначити управителя. Цей пул не може бути "закритим клубом друзів АРМА", входження в пул має бути відкритим.

До другого читання законопроєкту запропонована наступна модель, яка погоджена після численних консультацій з Міністерством економіки, Мін’юстом, самою АРМА, представниками бізнес-спільнот, різними професійними спільнотами.

Ми пропонуємо розділити активи на прості (одиничні квартири, автомобілі тощо) та складні (єдині майнові комплекси, виробничі лінії, частки в статутному капіталі підприємств). Першими можна управляти, наприклад, просто шляхом передання в оренду. Управління другими потребують специфічних знань, досвіду, часто — вкладень оборотного капіталу.

Відповідно до типу активу пропонується два механізми пошуку управителя.

Для простих активів управителя визначатимуть у два етапи: перший — проведення прозорого попереднього відбору претендентів до пулу кваліфікованих учасників. Другий — проведення аукціону з пошуку управителя на Prozorro серед цього пулу учасників. При цьому претенденти, що проходитимуть попередню кваліфікацію, завчасно не знатимуть про те, які конкретні активи будуть виставлені на аукціон. Далі АРМА має оголошувати на Prozorro аукціон на конкретний актив, і переможцем аукціону буде учасник, який запропонує найнижчий розмір винагороди (відсоток з прибутку) від управління активом.

Хто може бути претендентами на управління простими активами?

Це можуть бути фізичні особи-підприємці або юридичні особи, які відповідають чітко визначеним у законопроєкті критеріям. Не пов’язані з власником арештованого активу чи підозрюваними/обвинувачуваними у справі, у якій арештовано активи. Не є причетними до корупційних злочинів чи порушень антимонопольного законодавства. Мають підтверджений досвід у певній сфері, наприклад, посередницькій діяльності зі здавання в оренду рухомого та нерухомого майна тощо.

Якою тоді буде модель визначення управителів для складних активів?

Пошук управителів для складних активів відбуватиметься також шляхом аукціону на Prozorro, але дані про актив буде оприлюднено у е-системі наперед. Оскільки, на відміну від квартир і машин, складний актив може бути специфічним, як-от частина ГТС, потребуватиме наявності певних ліцензій, досвіду. Обмежувати учасників пулом попередньої кваліфікації недоцільно — так на аукціон може взагалі ніхто не прийти.

Однак процедура формування кваліфікаційних вимог і перевірка учасників на відповідність ним матиме більше запобіжників від зловживань, ніж є зараз. Для цього пропонується утворити комісію, до якої буде залучено не тільки представників АРМА, а й представників бізнес-омбудсмена, Національної комісії з цінних паперів та фондового ринку та Міністерства економіки України. Такий склад комісії слугуватиме запобіжником від потенційних корупційних ризиків та необгрунтованих відмов у проходженні кваліфікації.

Сама процедура добору управителя виглядає таким чином: суб’єкти підприємницької діяльності ознайомлюються з інформацією про актив на Prozorro та подають свої пропозиції. Комісія перевіряє їх на відповідність критеріям (досвід, пов’язаність з державою-агресором, власником, конкурентами, причетність до корупційних злочинів). Потім на Prozorro відбувається аукціон, переможцем якого стане суб’єкт, що запропонує реалістичну найнижчу винагороду за управління активом. При цьому ми передбачаємо запобіжник і від навмисного демпінгування під час аукціону — такий учасник може бути дискваліфікований.

Також ми передбачаємо механізм, який "включається", якщо простому чи складному активу за декілька раундів аукціону не вдасться вибрати управителя — тоді АРМА просто закуповує на Prozorro послуги з управління активами. Це так званий управитель "останнього шансу" для активу. Однак тут уже не йдеться про відсоток від управління активом — за послуги управління буде визначена конкретна щомісячна оплата з боку держави. При цьому АРМА формуватиме спеціальний фонд від надходжень від управління активами та їх продажу, що дозволить у подальшому мінімізувати витрати державного бюджету на управління активами.

У законопроєкті виписані чіткі строки щодо проведення кожного етапу кожної процедури, деякі деталі будуть виписані на рівні Кабінету міністрів. Система дійсно непроста, але тільки тому, що містить численні запобіжники від нинішніх проблем з пошуком управителів.

Хто може стати управителем "останнього шансу"?

Ними так само можуть бути ФОПи (зокрема арбітражні керуючі) або юридичні особи. Різниця у тому, що на аукціоні претендент на управління активом змагається за відсоток від доходу від активу, а управитель "останнього шансу" буде управляти активом за фіксовану оплату, не претендуючи на відсоток від доходу.

Скоріш за все, такий формат буде застосовуватися для активів, які з різних причин не дуже дохідні й потребують просто консервації та належного зберігання. Мета такого інструменту – щоб якомога більше активів мали управителя і держава не втрачала кошти, відшкодовуючи власникам збитки, або ж зберегла можливість продати актив у разі конфіскації. Така система працює, наприклад, у Великій Британії. Закупівлі послуг з управління відбуватимуться на площадці Prozorro.

Щодо арбітражних керуючих. У минулій редакції законопроєкту вони мали стати основними суб'єктами, які управлятимуть активами. Чому від попередньої моделі вирішили відмовитись?

Ми не відмовилися від ідеї подальшої професіоналізації управління арештованими активами та працюємо над змінами, які дозволять "запустити" нову професію на основі інституту арбітражних керуючих, компаній з управління активами тощо. Ці зміни мають бути більш комплексними, тому працюємо над окремим законом.

Відповідно до нової моделі, суб’єктами управління можуть бути як арбітражні керуючі, що мають статус ФОП, так і інші суб’єкти підприємницької діяльності, що відповідають вимогам кваліфікації. Якщо актив не буде цікавий класичному бізнесу — плече можуть підставити арбітражні керуючі-ФОПи, які, зокрема, мають досвід санації проблемних активів. Головне — це підвищує шанси на безперервність управління активом та мінімізує добір управителем арештованого активу прямого конкурента.

Наведу приклад, щоб було зрозуміло, про що йдеться. Наприклад, корпоративні права Моршинської (група компаній IDS Ukraine, корпоративні права якої були арештовані у червні 2022 року, оскільки серед співвласників компанії був російський олігарх Михайло Фрідман. — Ред.).

АРМА відібрала їм управителя, ТОВ "Карпатські мінеральні води" (виробник води "Карпатська Джерельна". — Ред.), який є прямими конкурентом Моршинської на ринку. АРМА звернулася до Антимонопольного комітету щодо отримання згоди на концентрацію. І як на мене, то було очевидно, що буде з цим проблема. В підсумку Антимонопольний комітет близько року не дає відповіді на це питання.

Що відбувається в результаті? Управителя нема. Корпоративні права Моршинської продовжують приносити дохід, але не державі. Мені це звучить, як абсурд.

Відповідно, ми маємо перейти на управління такими складними активами професійними суб'єктами, які не є конкурентами, але мають необхідний досвід, є ліцензованими суб'єктами для певних видів діяльності.

Залучення арбітражних керуючих до управління активами практикується в інших країнах?

Так, такі практики залучення арбітражних керуючих є. Це механізм, який діє у Великій Британії, Німеччині, Польщі. Нещодавно, до речі, суд Польщі управителем корпоративних прав "Ідея Банку" призначив якраз арбітражного керуючого.

У моделі, запропонованій на друге читання, управителем може бути арбітражний керуючий, що паралельно є суб’єктом підприємницької діяльності, — це дозволено профільним законодавством. І треба розуміти, що директива ЄС не говорить чітко, хто має бути управителем активів. Вона встановлює вимоги до системи управління: воно має бути безперервним, до активу не має бути залучений власник. Чинна система, яка є в АРМА, не дозволяє виконати ці вимоги.

Серед вимог законопроєкту, який прийнятий у першому читанні, був пункт про запровадження системи автоматизованого визначення управителів. Від неї, я так розумію, також вирішили відмовитись.

Так, після напрацювання складнішої моделі управління активами ми відмовилися від автоматизованого розподілу на користь відкритих аукціонів на Prozorro. Разом з тим, ми передбачили в моделі запобіжники, які унеможливлять дискрецію АРМА у формуванні кваліфікаційних вимог, сформованих під дуже конкретних управителів.

Зокрема, за цим має стежити згадана комісія, де представників АРМА лише половина, а отже, одноосібного рішення агентства щодо кваліфікаційних критеріїв і відповідності ним суб’єктів уже не буде.

На управління складними активами все одно залучатимуть бізнес. У чому тоді різниця з нинішньою системою відбору управителя? Як саме уникатимуть ситуації з призначенням конкурентів?

Від початку ми розглядали простішу модель управління і дійсно хотіли залучити арбітражних керуючих як професійних суб’єктів, які вміють управляти активами, зокрема проблемними. Які не будуть конкурентами власників арештованих активів, нестимуть відповідальність за збереження активу, зокрема майнову, будуть проходити необхідну сертифікацію арбітражного керуючого, тобто відповідають певним правилам. Разом з тим, ми не хотіли повністю викреслювати з життя ту скромну практику, яка є зараз, — у АРМА є чинні договори управління активами з компаніями, які, наприклад, надають послуги оренди квартир, автомобілів, тобто є управителями простих активів. Тому ми шукали модель, яка б охопила всі випадки і була максимально ефективною для держави.

Тому після першого читання ми провели ще десятки годин консультацій і з арбітражними керуючими, і з АРМА, і з іншими професійними суб’єктами, і з представниками бізнес-асоціацій, і з представниками громадських організацій — зокрема, Transparency International Ukraine, які роками моніторять роботу АРМА — і з представниками Міністерства економіки та Мін’юстом, а також ДП "Прозорро". У результаті ми розробили кількаступеневу модель, яка допоможе відсіяти недоброчесних управителів, кандидатів, пов’язаних з власником, чи конкурентів тощо, і водночас дозволить тим підприємцям, яких цікавить управління активами, взяти в цьому участь. Арбітражні керуючі, які працюють як ФОП, аналогічно зможуть претендувати на управління активами.

Ви згадували про наявний нині "бардак" з обліком активів. Чи не буде тоді труднощів з поділом їх на прості й складні?

Зараз "бардак" пов’язаний з тим, що немає належного обліку активів взагалі. Активи рахують в ухвалах, договорах управління, записах у Реєстрі арештованих активів тощо. Законопроєктом ми чітко прописуємо, яким чином повинен вестися облік активів, щоб можна було його відстежувати і аналізувати, яким чином і в який чітко визначений термін відбувається ідентифікація і оцінка активу, які активи є простими, а які складними, а також як наповнюється Реєстр арештованих активів. Тому, навпаки, нова модель мала б прибрати невизначеність, яка є зараз.

Які ще зміни, крім зазначених у законопроєкті, потрібні, на вашу думку, аби покращити роботу АРМА, і як швидко їх можна запровадити?

Мене дуже засмучує те, що ключові зміни, які вбачає АРМА, стосуються збільшення портфелю самої АРМА. Рахункова палата говорить про те, що АРМА не може дати нормальний облік навіть тому портфелю, який є.

При цьому АРМА хоче управляти заблокованими санкційними активами, хоче забрати частину портфелю Фонду державного майна за конфіскованими санкційними активами. Тільки не хоче змінювати чинну процедуру пошуку управителів для активів, за якою активи не обліковані, не передані в управління і не приносять доходу державі. Мені дуже сумно це бачити.

Щодо необхідних змін, то потрібно ще встановити дієвий механізм ідентифікації активів до передання їх в АРМА.

Дійсно, є частина ухвал про передання активів в АРМА, які складно буде виконати через недоліки арешту. Наприклад, є виробничий комплекс, в якому частина арештована, а частина — ні. Як таким комплексом управляти? Очевидно, що ніяк.

Можуть бути арештовані об'єкти, якими в принципі неможливо управляти зі збереженням їхньої економічної вартості. Наприклад, недобудова. Що ви зробите з недобудовою? Продати її неможливо. Хто в неї буде вкладати кошти? І як потім держава буде ці кошти повертати? Арешт активу не є способом добудувати актив за рахунок держави, так не може бути.

Треба запровадити процедуру, за якої прокурор після арешту активів буде зобов'язаний звернутися до АРМА і отримати висновок — можна цим активом ефективно управляти, чи ні. І на цьому етапі АРМА мала би цей актив оглянути і чітко зафіксувати, що приймається в управління: якщо за документами це будинок, то і в натурі є будинок, а не розвалена будівля. І в такий спосіб АРМА має дати висновок: так, цим можна управляти, необхідне клопотання про передання активу. Або, навпаки, — неможливо управляти. І таким чином мали би бути вилучені з портфелю АРМА активи, якими неможливо управляти і неможливо зберігати їх економічну вартість.

І ви, і очільниця АРМА говорите про те, що зміни відомству необхідні. Але при цьому чомусь виходить протистояння замість спільної роботи.

Дуже складно вести фахову дискусію з АРМА з тим обсягом маніпуляцій і перекручування інформації, який АРМА собі, на жаль, дозволяє. Я наведу три приклади, але, мені здається, вони дуже промовисті.

Приклад перший. Відбувається засідання Комітету Верховної Ради з питань європейської інтеграції, на якому розглядається законопроєкт про АРМА. Висновок комітету: законопроєкт ухвалений у першому читанні, не суперечить нашим європейським зобов'язанням чи директивам, але потребує доопрацювання в частині відповідності Європейській конвенції з прав людини та Угоді про асоціацію з ЄС щодо захисту персональних даних.

Що АРМА комунікує з цього приводу? Що законопроєкт не відповідає європейським зобов'язанням і що Комітет Верховної Ради з питань європейської інтеграції ухвалив рішення щодо доопрацювання законопроєкту відповідно до рекомендацій АРМА. Про рекомендації АРМА у висновку комітету, який висить на сайті Верховної Ради України, немає жодного слова. Але АРМА дозволяє собі таку комунікацію.

Далі. 24 січня було засідання нашого комітету із заслуховування звіту Рахункової палати, на якому АРМА прозвітувала про те, що в 2024 році вони від управління активами отримали дохід для бюджету у сумі трохи більше 2 мільярдів гривень. Проходить два тижні, і АРМА вже каже, що вони заробили для бюджету 12 мільярдів гривень за 2024 рік. У мене питання: звідки за два тижні домалювалося ще 10 мільярдів гривень? Я не можу знайти відповіді на це питання, я буду рада, якщо АРМА це пояснить.

І третій приклад, який стосується нашої з АРМА дискусії, про те, скільки активів вони передали в управління. Ми комітетом звертаємося до них з простим питанням: скільки у вас активів і скільки з них ви передали в управління? АРМА нам відповідає, що активів в них близько 69 тисяч у реєстрі, в управління вони передали 36 тисяч, це близько 47%.

Потім ми починаємо аналізувати і бачимо, що з цих 36 тисяч активів, які вони передали в управління, 20 тисяч – це рухоме майно Межигір'я. Але в реєстрі не існує 20 тисяч записів про рухоме майно Межигір'я. На сайті АРМА є повідомлення, що обраховані 20 тисяч активів – це результат роботи інвентаризаційної комісії, яка проводила інвентаризацію всього, що є в Межигір'ї, під час націоналізації парку. У ці 20 тисяч входить все, що там знайшли: документи, пляшки вина, близько 500 картин, підстанція, меблі. Тобто — 20 тисяч одиниць предметів з уже націоналізованого єдиного майнового комплексу, частина яких не має самостійної економічної цінності. Але це не заважає АРМА порахувати кожну цю ложечку і підстанцію, сказати, що це аж 20 тисяч активів.

І якщо ми з відповіді АРМА забираємо ці 20 тисяч "активів Межигір'я", то виходить, що в управління вони передали 20% активів, які є в їхньому портфелі. Щодо портфелю АРМА у Рахункової палати чітко зазначено, що інформація в реєстрі також не повна, частини ухвал немає. В Офісі Генерального прокурора одна інформація про те, скільки активів передали в АРМА, в АРМА інша, в реєстрі третя.

І, я перепрошую, але в мене напрошується просто жахлива аналогія із ситуацією з яйцями по 17 гривень, які всі міряли чим завгодно: кілограмами, кубічними сантиметрами, а держава на цьому втрачала кошти. Це неприйнятна ситуація. І відповідно до рекомендації Рахункової палати, в законопроєкті ми прописали чіткі вимоги щодо інвентаризації активів. Також — як має бути удосконалено ведення реєстру арештованих активів, щоб нарешті було чітко зрозуміло, скільки активів арештовано, скільки передано в АРМА і скільки з них передано в управління.

Коли ми можемо очікувати на прийняття законопроєкту в другому читанні, щоб цей механізм запрацював?

Законопроєкт, над яким ми зараз працюємо, є нашим зобов'язанням по Ukraine Facility, і це зобов'язання має бути виконане до кінця березня цього року.

Воно включає як зміни щодо інституційного посилення і незалежності АРМА, так і неодмінно зміни щодо прозорої процедури управління і менеджменту активів.

До кінця березня ми маємо планувати ухвалення законопроєкту в другому читанні.