У нас есть задача – отстроить Украину после войны. Как не пойти по пути тех, кто не сумел

Колонка написана в соавторстве с Константином Якуненко, инвестиционным консультантом в Adamant Capital, PhD, CFA, CAIA

Безосновательное и неспровоцированное военное вторжение Российской Федерации в Украину все еще продолжается, конечные масштабы разрушений оценивать еще рано, но Кабинет министров Украины уже ведет активную дискуссию с иностранными партнерами по восстановлению страны. На конференции в Лугано 4 июля был презентован план реконструкции, для реализации которого должно быть привлечено $750 млрд.

Хотя история знает достаточно много примеров успешных восстановлений, многим странам, несмотря на наличие финансирования от доноров и кредиторов, экономического чуда после войны достичь не удалось. В их число можно включить, например, Афганистан, Боснию и Герцеговину, Ирак и Иран.

Проблемы, постигшие программы их восстановления, действительно очень похожи:

1. Плохое стратегическое планирование и координация.

2. Недостаточный контроль над расходами и выполнением проектов.

3. Отсутствие фокуса на формировании почвы для устойчивого экономического роста после восстановления.

Почему эти вызовы актуальны и для Украины и как их лучше преодолеть?

За стратегическое планирование и координацию должно отвечать только украинское правительство

США потратили $145 млрд и 20 долгих лет, пытаясь построить демократическое общество в Афганистане. В своем 11-м ежегодном и заключительном отчете о полученном опыте SIGAR (Специальный генеральный инструктор США по реконструкции Афганистана, надзорный орган, созданный Конгрессом) отметил: хотя программа реконструкции принесла определенные успехи, она в основном характеризовалась неудачами. Основная причина – американское правительство так и не смогло разработать и реализовать последовательную стратегию.

Отчасти это произошло из-за организационных ошибок (одновременно были вовлечены в работу несколько различных агентств с функциями, которые в основном дублировали друг друга) и непонимания местного контекста.

"Эффективное восстановление Афганистана, — аргументируется в отчете SIGAR, — требует понимания социальной, экономической и политической динамики страны". Всемирный банк пришел к аналогичному выводу о реконструкции Ирака стоимостью $200 млрд.

Этот опыт должен учитываться при формировании стратегии послевоенного восстановления Украины.

Внешние субъекты вряд ли будут полностью понимать нюансы украинской среды. Они будут иметь разные мнения о приоритетах и будут отчитываться прежде всего перед собственным руководством. Поэтому очень важно, чтобы украинские власти оставались ответственными за планирование, утверждение и координацию всех проектов восстановления.

Создание дополнительных субъектов специально для управления процессом реконструкции излишне, поскольку они будут только дублировать существующую структуру государственного управления.

Но это не значит, что украинские власти должны получить возможность бесконтрольно тратить донорское финансирование. Международные партнеры должны сохранить свое право увязывать направления использования средств. Такое взаимодействие позволяет обеспечить обоюдную подотчетность сторон и напоминает методы текущего сотрудничества Украины с МФО. Необходимо максимально ограничить угрозу влияния корыстных интересов на государственные решения.

Прежде чем приступить к полномасштабному послевоенному восстановлению, украинским властям необходимо разработать детальную дорожную карту и приобщить к этому процессу местные громады и бизнес. Этот документ должен быть максимально обнародован и содержать четкие ключевые показатели эффективности, которые каждое заинтересованное лицо сможет легко отслеживать. Прозрачность улучшает подотчетность и закрепляет ожидания всех заинтересованных сторон.

Надлежащий контроль за расходами и выполнением проектов возможен только при использовании рыночных и автоматизированных подходов повсюду, где это возможно

Присвоение и неэффективное использование средств, предназначенных для реконструкции, — это распространенная проблема в послевоенных условиях, поскольку они характеризуются сочетанием срочности, ослабленных институтов и большого количества одновременно выполняемых проектов.

По данным аудита SIGAR, с $63 млрд расходов на восстановление Афганистана (примерно половина от общей суммы) более 30% было "потеряно из-за расточительства, мошенничества и злоупотребления". Оценка коррупции в контрактах на реконструкцию Ливана за 1992-2000 годы колеблется от 20 до 70%. По данным отчета о случаях мошенничества во время послевоенного восстановления Боснии и Герцеговины, содержание которого просочилось в New York Times в 1999 году, лидеры страны украли более $1 млрд, что в то время составило около 20% от всей полученной международной помощи.

Случай Украины вряд ли будет уникальным, а это значит, что с угрозами коррупции и незаконного присвоения нужно считаться чрезвычайно серьезно. Однако, хотя идея создания механизмов надзора за всеми затратами, связанными с восстановлением, может показаться привлекательной, этот подход не является оптимальным.

Как исторические примеры, так и довоенный опыт Украины демонстрируют, что слишком жесткий контроль может значительно замедлить выполнение проектов и, таким образом, привести к отказу от надзора как такового.

Чтобы такого не произошло, следует сосредоточиться на формировании системы распределения финансирования, которая бы направляла как можно больше средств с помощью рыночных и автоматизированных подходов. Особенно эффективно такие методы работают по поддержке частного сектора и малого строительства.

Предприятия, например, могут получать основную часть помощи за счет сочетания:

- субсидированных кредитных программ, частично покрывающих процентные ставки и залог (Министерство финансов уже имеет схожий опыт в форме запуска инициативы Доступные кредиты 5-7-9);

- налоговых льгот на общих началах. 

Лица, лишившиеся частного жилья (в отличие от квартир в многоэтажных домах), могли бы получать помощь в форме фиксированной выплаты на восстановление. Ограничения по направлениям расходов таких средств (например, можно даже напрямую перечислять их строительным компаниям, с которыми владельцы подписали соответствующие контракты) могут значительно снизить вероятность нецелевого использования.

Контроль за расходами и выполнением крупномасштабных проектов должен быть серьезным. Поскольку довоенный опыт Украины демонстрирует, что система корпоративного управления местных агентств, таких как Укравтодор, еще не до конца реформирована, на них нельзя полагаться в надежде на эффективное финансирование проектов.

Следует привлечь признанных международных экспертов и организации по надзору за тендерами и соблюдением технических требований исполнителями (аудит следует проводить на постоянной основе на протяжении строительства).

Путь к устойчивому экономическому росту после реконструкции лежит через сильные институты

Отличительной чертой многих программ реконструкции, не оправдавших ожиданий, является неспособность должным образом построить или реформировать национальные институты. Весьма четко это демонстрирует опыт Афганистана и Ирака, где большинство государственных органов западного образца просто не смогли закрепиться в системе управления. Босния и Герцеговина, напротив, остались со слишком большим количеством институтов, что привело к их неэффективности.

Очевидно, что новые мосты и дороги не могут компенсировать отсутствие, например, верховенства права и эффективного рыночного регулирования, ведь долгосрочный экономический рост обусловлен прежде всего инвестициями в реальный сектор. Инвесторам нужны предсказуемость, юридическая и физическая безопасность, а также четкие правила взаимодействия с государственными органами.

В последние годы Украина работала над реформированием своей правовой системы, рынков природного газа и электроэнергии, антикоррупционной инфраструктуры и управления государственными предприятиями. Эти усилия не должны отойти на второй план после начала реконструкции. Также необходимо направить значительные усилия для обеспечения эффективной работы антимонопольного комитета и государственного аппарата в целом.

Неспособность построить сильные институты может привести к тому, что Украина потеряет значительные возможности, которые уже возникли в результате ответа международного сообщества на агрессию со стороны России.

Среди них:

- быстрое вступление в ЕС;

- участие в постепенной замене РФ как поставщика природного газа в ЕС, поскольку Украина владеет третью всех разведанных запасов в Европе;

- формирование нового восточноевропейского бизнес-хаба в Киеве как альтернативы для покинувших Россию западных корпораций. 

Текст колонки основан на исследовании Adamant Capital "Послевоенное восстановление Украины: как избежать распространенных неудач и сделать его человекоцентричным"