У нас є завдання – відбудувати Україну після війни. Але як не піти шляхом тих, хто не зумів

Колонка написана у співавторстві з Костянтином Якуненком, інвестиційним консультантом в Adamant Capital, PhD, CFA, CAIA

Безпідставне та неспровоковане воєнне вторгнення Російської Федерації в Україну все ще триває, кінцеві масштаби руйнувань оцінювати зарано, але Кабінет міністрів України вже веде активну дискусію з іноземними партнерами щодо відбудови країни. На конференції в Лугано 4 липня було презентовано план реконструкції, для реалізації якого має бути залучено $750 млрд.

Хоча історія знає достатньо велику кількість прикладів успішних відбудов, багатьом країнам, попри наявність фінансування від донорів та кредиторів, економічного дива після війни досягти не вдалося. До їх числа можна включити, наприклад, Афганістан, Боснію і Герцеговину, Ірак та Іран. 

Проблеми, які спіткали програми їхнього відновлення, насправді дуже схожі:

1. Погане стратегічне планування та координація.

2. Недостатній контроль за витратами та виконанням проєктів.

3. Відсутність фокуса на формуванні підґрунтя для сталого економічного зростання після відбудови. 

Чому ці ж виклики актуальні й для України та як їх найкраще подолати? 

За стратегічне планування та координацію має відповідати лише український уряд

США витратили $145 млрд і 20 довгих років, намагаючись побудувати демократичне суспільство в Афганістані. У своєму 11-му щорічному та в остаточному звіті про отриманий досвід SIGAR (Спеціальний генеральний інструктор США з реконструкції Афганістану, наглядовий орган, створений Конгресом) зазначив: хоча програма реконструкції принесла певні успіхи, вона переважно характеризувалася невдачами. Основна причина – американський уряд так і не зміг розробити й реалізувати послідовну стратегію.

Почасти це сталося через організаційні помилки (одночасно було залучено до роботи  кілька різних агенцій із функціями, які здебільшого дублювали одна одну) і нерозуміння місцевого контексту. 

"Ефективна відбудова Афганістану, — аргументується у звіті SIGAR, — потребує розуміння соціальної, економічної та політичної динаміки країни". Світовий банк дійшов аналогічного висновку щодо реконструкції Іраку вартістю $200 млрд.

Цей досвід має бути врахований під час формування стратегії післявоєнної відбудови України. 

Зовнішні суб’єкти навряд чи повністю розумітимуть нюанси українського середовища. Вони матимуть різні думки щодо пріоритетів і звітуватимуть насамперед перед власним керівництвом. Тому дуже важливо, щоб українська влада залишалася відповідальною за планування, затвердження та координацію всіх проєктів відновлення. 

Створення додаткових суб’єктів спеціально для управління процесом реконструкції зайве, оскільки вони  лише дублюватимуть структуру державного управління, яка вже існує. 

Але це не означає, що українська влада має отримати можливість безконтрольно витрачати донорське фінансування. Міжнародні партнери мають зберегти своє право погоджувати напрями використання коштів. Така співпраця дає змогу забезпечити взаємну підзвітність сторін і дещо нагадує методи поточної співпраці України з МФО. Необхідно максимально обмежити загрози впливу корисливих інтересів на державні рішення.

Перш ніж приступити до повномасштабної післявоєнної відбудови, українській владі необхідно розробити детальну дорожню карту і долучити до цього процесу місцеві громади та бізнес. Цей документ має бути максимально оприлюдненим та містити чіткі ключові показники ефективності, які кожна зацікавлена особа зможе легко відстежувати. Прозорість покращує підзвітність і закріплює очікування всіх зацікавлених сторін. 

Належний контроль за витратами та виконанням проєктів можливий лише за умови використання ринкових й автоматизованих підходів всюди, де це можливо

Привласнення та неефективне використання коштів, призначених для реконструкції, – це поширена проблема в повоєнних умовах, оскільки вони характеризуються поєднанням терміновості, ослаблених інституцій та великої кількості проєктів, що виконуються одночасно. 

З даними аудиту SIGAR, з $63 млрд витрат на відновлення Афганістану (приблизно половина від загальної суми) понад 30% було "втрачено через марнотратство, шахрайство та зловживання". Оцінювання корупції в контрактах на реконструкцію Лівану за 1992-2000 роки коливаються від 20 до 70%. З даними звіту щодо випадків шахрайства під час післявоєнної відбудови Боснії та Герцеговини, зміст якого просочився в New York Times у 1999 році, лідери країни вкрали понад $1 млрд, що на той час становило близько 20% від усієї отриманої міжнародної допомоги. 

Випадок України навряд чи буде унікальним, а це означає, що на загрози корупції та незаконного привласнення потрібно зважати надзвичайно серйозно. Проте, хоча ідея створення механізмів нагляду за всіма витратами, пов’язаними з відновленням, може здаватися привабливою, цей підхід не є оптимальним. 

Як історичні приклади, так і довоєнний досвід України, демонструють, що занадто жорсткий контроль може значно сповільнити виконання проєктів і, відтак, призвести до відмови від нагляду як такого. 

Щоб такого не  сталося, варто зосередитися на формуванні системи розподілення фінансування, яка спрямовувала б якомога більше коштів за допомогою ринкових та автоматизованих підходів. Особливо ефективно такі методи працюють для підтримки приватного сектору та малого будівництва.

Підприємства, до прикладу, можуть отримувати основну частину допомоги коштом поєднання: 

- субсидованих кредитних програм, які частково покривають процентні ставки та заставу (Міністерство фінансів уже має схожий досвід у формі запуску ініціативи Доступні кредити 5-7-9);

- податкових пільг на загальних засадах. 

Особи, які втратили приватне житло (на відміну від квартир у багатоповерхових будинках), могли б отримувати допомогу у формі фіксованої виплати на відбудову. Обмеження щодо напрямів витрат таких коштів (до прикладу, можна навіть напряму перераховувати їх будівельним компаніям, з якими власники підписали відповідні контракти) можуть значно зменшити імовірність нецільового використання. 

Контроль за витратами та виконанням великомасштабних проєктів має бути суворим. Оскільки довоєнний досвід України демонструє, що система корпоративного управління місцевих агенцій, таких як Укравтодор, ще не до кінця реформована, на них не можна покладатись у сподіваннях на ефективне фінансування проєктів.

Варто залучити визнаних міжнародних експертів та організації для нагляду за тендерами й дотриманням технічних вимог виконавцями (аудит слід проводити на постійній основі упродовж будівництва). 

Шлях до сталого економічного зростання після реконструкції лежить через сильні інституції

Характерною рисою багатьох програм реконструкції, які не виправдали очікувань, є неспроможність належним чином побудувати або реформувати національні інституції. Досить чітко це демонструє досвід Афганістану й Іраку, де більшість державних органів західного зразка просто не змогли закріпитися в системі управління. Боснія і Герцеговина, навпаки, залишилися із занадто великою кількістю інституцій, що призвело до їх неефективності. 

Очевидно, що нові мости та дороги не можуть компенсувати відсутність, наприклад, верховенства права та ефективного ринкового регулювання, адже довгострокове економічне зростання зумовлюється насамперед інвестиціями в реальний сектор. Інвесторам потрібні передбачуваність, юридична й фізична безпека, а також чіткі правила взаємодії з державними органами. 

Останніми роками Україна працювала над реформуванням своєї правової системи, ринків природного газу й електроенергії, антикорупційної інфраструктури, та управління державними підприємствами. Ці зусилля не повинні відійти на другий план після початку реконструкції. Також необхідно спрямувати значні зусилля на забезпечення ефективної роботи антимонопольного комітету та й державного апарату загалом. 

Нездатність побудувати сильні інституції також може призвести до того, що Україна втратить значні можливості, які вже виникли у результаті відповіді міжнародної спільноти на агресію з боку Росії. 

Серед них: 

- швидкий вступ до ЄС;

- участь у поступовій заміні РФ як постачальника природного газу в ЄС, оскільки Україна володіє третиною всіх розвіданих запасів у Європі;

- формування нового східноєвропейського бізнес-хабу в Києві як альтернативи для західних корпорацій, які залишили Росію. 

Текст колонки оснований на дослідженні Adamant Capital "Післявоєнне відновлення України: як уникнути поширених невдач і зробити його людиноцентричним"