Сто дней правительства Гройсмана: оценка по восьми параметрам
Не ожидая публикации официального отчета правительства за 100 дней, эксперты Института общественно-экономических исследований (ІСЕД) проанализировали, что же удалось и что не удалось сделать команде нового Кабмина с момента ее формирования.
Существует ли прогресс в реализации этих приоритетов, что утеряно или упущено из поля зрения и чего ожидать гражданам от правительства - попытались выяснить эксперты Института общественно-экономических исследований, проанализировав макроэкономические изменения, вопросы создания легкости ведения бизнеса, обеспечения верховенства права и противодействия коррупции, повышения качества государственного управления и государственных услуг и восстановления безопасности государства и граждан.
Макроэкономическая стабилизация
Финансовая реструктуризация
Принят инициированный правительством закон о финансовой реструктуризации. Им в частности определяются вопросы взаимоотношений между кредиторами и должником в ходе процедуры финансовой реструктуризации; проведение самой процедуры финансовой реструктуризации - определение кредиторов, объема обязательств, которые подлежат реструктуризации; условия осуществления хозяйственной деятельности должником и получение им финансирования во время финансовой реструктуризации и так далее. Он может стать важным как для субъектов хозяйственной деятельности, которые в результате финансового кризиса попали в трудное положение, так и для банков, которые смогут "улучшить" свои экономические нормативы. Ведь, как свидетельствует статистика Национального банка, доля просроченной задолженности составляет 24,3% (относительно юридических и физических лиц).
Валютная либерализация
Национальный банк осуществил очередной шаг на пути смягчения валютных ограничений - в июне вступили в силу новые требования в отношении работы на денежно-кредитном и валютном рынках. В частности:
- снижено с 75 до 65% требование обязательной продажи поступлений в Украину в иностранной валюте в пользу юридических лиц. Бесспорно, это будет иметь позитивное влияние на деятельность экспортеров;
- предоставлена возможность эмитентам корпоративных прав и акций, по которым выплачиваются дивиденды, депозитарным учреждениям, которые обслуживают счета в ценных бумагах иностранных инвесторов, или непосредственно иностранным инвесторам вернуть дивиденды за границу;
- увеличена максимальная сумма продажи наличной иностранной валюты и банковских металлов с 6 000 до 12 000 грн в эквиваленте и т.д.
Принятие решений относительно смягчения валютных ограничений, бесспорно, будет иметь позитивное влияние на ситуацию в экономике - и с имиджевой точки зрения (возможность репатриации части дивидендов), и с психологической (для населения это определенный сигнал свободно распоряжаться своими средствами в банках), и с экономической (относительно продажи части валютной выручки экспортерами). Что же касается вопроса изменения спроса на валюту, то это значительным образом будет зависеть от общей ситуации на валютном рынке. То есть в краткосрочной перспективе особенно сильного роста спроса может и не быть. С другой стороны, риски могут возникать при условии появления любых панических настроений или спекуляций на рынке.
Что касается дальнейшего пересмотра ограничений на валютном рынке, то это определится ситуацией на этом же рынке, которая, в свою очередь, полностью зависит от таких основных факторов, как возобновление роста экономики Украины, приток валюты с внешних сырьевых рынков, прогнозируемость действий правительства и Национального банка и доверие к ним. А с другой стороны - такой пересмотр состоится уже в начале сентября.
Бюджет
К сожалению, правительство сорвало сроки подачи проекта Основных направлений бюджетной политики на 2017 год. Этот проект был внесен в Верховную Раду Украины 13 июля 2016 года. Учитывая определенные Бюджетным кодексом Украины и регламентом Верховной Рады Украины сроки представления Кабинетом министров Украины указанного документа (рассматривает не позже 1 апреля и подает в трехдневный срок), общее нарушение составило почти 3,5 месяца.
Для справки: Разработанный еще предыдущим правительством Арсения Яценюка проект Основных направлений хоть и рассматривался, но не был одобрен и, соответственно, не внесен в Верховную Раду. Правительству Владимира Гройсмана понадобилось более двух месяцев, чтобы его доработать и одобрить, да еще 20 дней (до 13 июля), чтобы внести в Верховную Раду.
При этом, принимая во внимание сроки работы Верховной Рады, на рассмотрение, проработку и принятие решения отводилось лишь два дня (15-го июля был последний пленарный день). Проект Основных направлений бюджетной политики на 2017 год Верховной Радой Украины так не был рассмотрен.
Таким образом, разработка проекта Закона Украины "О Государственном бюджете Украины на 2017 год" осуществляется без одобренных Верховной Радой Украины Основных направлений бюджетной политики.
Налоговая реформа и реформа таможни
По налоговой реформе наблюдается мало позитивных сдвигов. На данный момент создана рабочая группа по налоговой реформе, которая является общей для депутатов и правительства. Однако не выполнено никаких обещанных шагов по реформированию ГФС и не назначен постоянный заместитель ГФС по вопросам таможни.
В таможенной сфере: приняты постановления КМУ о едином окне, ограничении оснований для таможенного досмотра, порядке фото-, видеофиксации таможенного досмотра; разработан законопроект об уполномоченном экономическом операторе и привлечены специалисты из США к разработке таможенной реформы.
В энергетической сфере правительство планирует привлечь значительный инвестиционный ресурс в развитие собственной добычи газа. Это будет осуществлено путем повышения цены на газ собственной добычи. Согласно принятому 27 апреля решению Кабинета министров, начиная с 1 мая 2016 года в стране будет действовать единственная цена на газ для населения и промышленности на уровне 6 879 грн. Но правительство вместе с Минэнергоугля и Нефтегазом не сделали главного - не обосновали, почему именно эта цена определена как рыночная.
Правительство продолжает реформирование НАК Нафтогаз Украины в соответствии с требованиями третьего энергетического пакета. Так, в июле 2016 года утвержден план реструктуризации Нафтогаза с разделением деятельности по транспортировке и хранению газа. Согласно этому решению правительства будет создано два государственных акционерных общества: АО Магистральные газопроводы Украины и АО Подземные газохранилища Украины. Управлять ими будет Минэнергоугля. Ни магистральные сети, ни подземные хранилища не будут подлежать приватизации в будущем и учитываются на балансе этих новых предприятий.
Также правительство смогло сформировать Наблюдательный совет Нафтогаза, в который независимыми членами вошли иностранцы Пол Ворвик, Чарльз Проктор и Маркус Ричардс. Государство в наблюдательном совете компании представляют первый заместитель министра экономического развития и торговли Юлия Ковалив и экс-министр энергетики и угольной промышленности Владимир Демчишин.
23 июня 2016 года правительственные чиновники презентовали концепцию создания Фонда энергоэффективности. Задача этого Фонда - существенно снизить потребление газа населением, комплексно обновить жилье и сэкономить на энергоресурсах около $3 млрд ежегодно. Если удастся реализовать эти планы, это станет существенным прорывом на пути преодоления энергозависимости.
К сожалению, Верховная Рада так и не нашла возможности рассмотреть законопроект, разработанный правительством, о рынке электрической энергии Украины.
Социальная политика
Единственное, что заслуживает внимания в деятельности правительства в социальной сфере, - это отмена налогообложения пенсий с 1 июля 2016 года. К позитивным решениям в социальной сфере также стоит прибавить принятие постановления № 317 от 27.04.2016 относительно установления оптимальных государственных социальных стандартов в сфере жилищно-коммунального обслуживания, которое должно повлиять на мотивацию населения к энергосбережению.
Из того, о чем правительство не напишет в своем отчете:
1) торможение пенсионной реформы. Министр социальной политики Андрей Рева отправил письмо председателю Комитета ВРУ по вопросам социальной политики, занятости и пенсионного обеспечения Людмиле Денисовой с просьбой не рассматривать правительственный законопроект № 4608 относительно пенсионной реформы, внесенный новым правительством;
2) обострение ситуации с внутренне перемещенными лицами. Несмотря на призывы Владимира Гройсмана на заседании Кабинета министров Украины 8 июня 2016 года к чиновникам на местах прекратить издевательство над переселенцами и принятие постановлений № 352 и № 365, которые должны были решить вопрос возобновления выплат переселенцам, по факту настоящие нормативно-правовые акты не выполняются, а их отдельные нормы нарушают права людей и являются неконституционными и дискриминационными.
Экология
В сфере охраны окружающей среды правительством сделаны небольшие, но важные шаги. В частности, утверждены Лицензионные условия осуществления хозяйственной деятельности по обращению с опасными отходами (постановление КМУ от 13 июля 2016 г. № 446).
Есть некоторые успехи и в законотворческой деятельности. Приняты в первом чтении законопроекты, направленные на внедрение стратегической экологической оценки плановой деятельности; оценки влияния отдельных государственных и частных проектов на окружающую среду; бассейнового принципа управления водными ресурсами государства.
На государство возложена обязанность создавать законодательство, которое бы в полной мере обеспечивало реализацию прав на безопасную окружающую среду, и установить действенный механизм контроля за его исполнением. Поэтому вопрос охраны окружающей среды в дальнейшем должен быть заданием не только Минприроды, но и правительства в целом. Ведь последние исследования показали, что 25% населения страны считают неблагоприятной экологическую ситуацию в их населенном пункте.
Обеспечение верховенства права и противодействие коррупции
Правительство отчиталось о начале работы патрульной полиции еще в 11 городах Украины, то есть ныне патрульная полиция работает уже в 32 городах. Но в Украине насчитывается более 450 городов, и если патрульную полицию будут запускать в таком режиме, полностью реформа будет реализована не раньше чем через 40 месяцев.
Также одним из достижений за свой период работы правительство считает передачу функций регистрации / снятия с регистрации местожительства/пребывания физических лиц от МВД к органам местного самоуправления. Но отсутствие методического сопровождения такой реформы и широкой разъяснительной работы со стороны правительства нивелируют продвижение этих нововведений.
О задекларированном продолжении реформы в сфере улучшения доступа к бесплатной правовой помощи и ее качества, а также усиления правовой способности территориальных общин правительство, к сожалению, не приводит никаких данных о реализованных мерах.
Реформа пенитенциарной службы и передачи ее функций государственной политики в сфере уголовных наказаний и пробации Минюсту была запущена еще в феврале 2016 года. Тогда были анонсированы два пилотных проекта Минюста в этой сфере: комплексное реформирование системы в одной определенной области и начало государственно-частного партнерства для строительства нового СИЗО вместо Лукьяновского. Однако деталей относительно прогресса в этой реформе правительство, к сожалению, не приводит.
Также правительство не опубликовало отчет и о реализованных мероприятиях в сфере защиты прав потребителей. Хотя опосредованным его успехом можно было бы считать оптимизацию центральных органов исполнительной власти, которые обеспечивают защиту прав потребителей. Однако это является, скорее, результатом действий предыдущего правительства.
Повышение качества государственного управления и государственных услуг
С 1 мая 2016 года вступил в силу новый Закон Украины "О государственной службе", и именно на долю нового правительства выпала задача переформатировать систему государственной службы. Это долговременная работа - от установления нормативной базы для новой системы оплаты труда госслужащих до создания конкурсных комиссий, в том числе Комиссии по вопросам высшего корпуса государственной службы.
Относительно последней стоит отметить, что завершен долговременный процесс ее формирования - распоряжением Кабинета министров от 13 июля 2016 года № 490-р образована Комиссия по вопросам высшего корпуса государственной службы и утвержден ее персональный состав, в который включили четырех представителей общественности. Именно эта комиссия должна определить точку отсчета в формировании новой государственной службы на конкурсных основах. В ближайшее время должно состояться первое заседание этой Комиссии, на котором будет утвержден регламент ее работы.
К сожалению, пока что не созданы условия для того, чтобы должность госслужащего стала привлекательной. В частности, это касается заработных плат. Еще не внедрена новая система оплаты труда, когда предусматривалась формула 70% оклада и 30% премии, поскольку разрешено в переходный период (два года от вступления в действие закона) осуществлять доплату госслужащим из экономии фонда оплаты труда. То есть, как и раньше, сохранены риски несправедливого распределения премий, а также очевидны отсутствующие стимулы к заполнению вакансий.
Правительство также провозглашает, что активизировало работу относительно образования, реорганизации и ликвидации центральных органов исполнительной власти, однако в действительности вычеркнута лишь пара строк в схеме правительственной вертикали. В частности, создано (очевидно, по инициативе прошлого правительства) Министерство по вопросам временно оккупированных территорий и внутренне перемещенных лиц Украины вместо Государственного агентства Украины по вопросам восстановления Донбасса с той же численностью сотрудников, а также выведена из подчинения Кабмина Государственная служба по вопросам Автономной Республики Крым и города Севастополя. Является ли изменение названия существенной активизацией работы - вопрос риторический.
Однако нельзя не отметить позитив в работе правительства Гройсмана. Это касается принятия Стратегии реформирования государственного управления на 2016-2020 годы и утверждения плана ее мероприятий (распоряжение Кабинета министров от 24 июня 2016 г. № 474-р). Этого требовала экспертная среда и международные организации, в том числе и финансовые. Надеюсь, следующим шагом будет софинансирование соответствующих мероприятий ради улучшения госуправления в Украине (ориентировочный объем расходов на 5 лет 924,95 млн грн без учета расходов на оплату труда). Это первая стратегия реформы, которая имеет финансовый план с определенными объемами расходов по категориям и по годам. Новацией является определение объема расходов на формирование группы государственных служащих, которые несут ответственность за проведение ключевых национальных реформ и имеют право на специальные условия оплаты труда в рамках общей системы оплаты труда государственных служащих, так называемые реформаторские кадры. Средний уровень зарплаты специалистов по реформам предусмотрен на уровне от 20 000 грн в месяц до 40 000 грн в 2020 году для тех, кто работает при министерствах, а для тех, кто работает в Секретариате Кабмина, в 2016 году даже втрое больше (общая сумма на зарплаты этих специалистов составляет 3 999,3 млн грн на 5 лет, а численность их к 2020 году должна составить 3 000 человек). Подход по просчету детальных объемов и стоимости работ, а также установлению целевых индикаторов, по нашему мнению, должен распространиться и на другие реформы. Такая фундаментальная стратегия имеет все шансы на достижение цели, а именно - совершенствование системы государственного управления и, соответственно, повышение конкурентоспособности страны.
Создание благоприятных условий для развития бизнеса
Говорить об общем улучшении условий ведения бизнеса в Украине пока некорректно, но если правительство выполнит запланированные задачи, то можем рассчитывать на существенное повышение позиции Украины в рейтинге Doing Business - 2017.
Что касается дерегуляции и улучшения инвестиционного климата, то здесь можно отметить, что в Плане деятельности правительства запланировано внедрение 10-15 электронных услуг уже в 2016 году. Сегодня только две административные услуги переведены в электронную форму. Теперь предприниматели смогут, не выходя из офиса и не имея непосредственного контакта с должностными лицами органов власти, зарегистрировать в электронной форме декларацию об отходах и получить лицензию на осуществление деятельности в сфере строительства. То есть, можно сказать, что двигаемся в правильном направлении, но очень медленно.
В целом, принимая во внимание сложную политическую и экономическую ситуацию, в течение такого короткого срока членам правительства удалось предпринять несколько результативных шагов по продвижению вперед и "притереться" к должностям и обстоятельствам, но в то же время реализовать ряд непродуманных решений.
Обычно первые 100 дней показывают способность Кабмина к продуманной работе и реформам, и у команды Гройсмана потенциал и ресурс для такой работы есть - будем ожидать эффективности и динамики в их действиях.
Авторы: эксперты аналитического центра ISES
Оксана Короткевич, эксперт по вопросам энергетики
Развитие системы интеллектуальной собственности – это о защите интересов Украины
Впадать в пессимизм – фактически переходить на сторону врага. Вот почему
Развитие системы интеллектуальной собственности – это о защите интересов Украины
