"Как управлять правительством". Книга для украинских политиков

На парламентських виборах у Великій Британії в 1997 році 71,6% населення скористалося своїм правом голосу. Саме ці вибори ознаменувалися яскравою ​​перемогою для Лейбористської партії, однієї з двох провідних політичних партій країни.

З розривом у 12,5% (43,2% проти 30,7%) лейбористи перервали 18-річну еру правління своїх традиційних супротивників - Консервативної партії на чолі з Джоном Мейджором, для якої ця поразка стала найбільшою з 1906 року. Головною причиною провалу консерваторів експерти називають зашкорублість та відсутність реформаторських ідей.

На виборах в 2001-му лейбористи повторюють успіх чотирирічної давнини, незважаючи на те, що явка виборців була найнижчою з 1918 року - всього близько 60% населення. На парламентських виборах 2005 року партія знову перемагає, але вже не з таким приголомшливим успіхом, як у 1997-му. Наступаючим їм на п'яти, консерваторам вдалося скоротити своє відставання на 90 мандатів (з 247 до 158).

Всі ці три виборні кампанії Лейбористська партія вигравала під керівництвом її лідера і відомого реформатора Тоні Блера, який в 1997 став році прем'єр-міністром країни. У 2007 році він змушений був піти у відставку під тиском громадськості. Його звинувачували у розв'язуванні іракської війни 2003 року. 

Як Блеру вдалося зламати парадигму консерваторів, нав'язувану населенню Британії протягом десятиліть? Відповідь проста - амбітні передвиборні обіцянки лейбористів: модернізація всієї країни і побудова справедливого суспільства. І звичайно ж, їх втілення в реальність.

Напередодні другого туру президентських виборів в Україні, LIGA.net вирішила опублікувати уривок з книги "Як керувати урядом. На користь громадян і для спокою платників податків" Майкла Барбера. Ця книга може стати доречним посібником для майбутньої влади. Повну версію книги видавництво "Наш Формат" планує видати вже зовсім скоро.

Барбер понад два десятиліття провів на державній службі та став ініціатором заснування відділу в британському уряді, що контролював виконання реформ під час другого прем’єрства Тоні Блера. У книжці автор аналізує виклики з яким стикалися уряди на різних континентах, виявляє схожі для різних країн проблеми та пропонує інструменти для їх подолання.

Опираючись на власний досвід, Барбер переконаний: найважливіший компонент роботи політиків - реалізація обіцянок. Якщо люди при владі постійно не дотримуються своїх слів, демократія опиняється під загрозою.

...

У травні 1997 року в адміністрації Блера панувала неймовірна атмосфера ейфорії після видовищної, можливої раз на одне покоління перемоги у виборах, але наш рівень невігластва, коли ми опинилися в уряді, також був надзвичайний.

Люди на Даунінг- стрит, 10, були більше зосереджені на "ідеї", ніж на вирішенні практичних проблем, тому що за роки перебування в опозиції все, що в них було, - це "ідея". Звісно, ідея і зараз має значення для уряду, але вона аж ніяк не є всім для нього.

Ось мої спогади про ті перші дні: 

Перші кілька тижнів були вкрай безладними, але неймовірно продуктивними. Усюди панував дух нереальності і, насамперед, дух упевненості... це якийсь час допомагало долати складнощі... 

Як упевненість, так і безлад проявилися в четвер того першого тижня. Я наскочив на [Конора] Раяна у фойє міністерства, і він запитав мене, чи я готовий до зустрічі з прем’єр-міністром на Даунінг-стрит. "До якої зустрічі?" - запитав я. Невдовзі я вже був у резиденції уряду, жадібно ковтаючи повітря. Блер запитав, чи ми впевнені, що зможемо досягнути мети у 80 % [щодо грамотності], і всі замовкли й подивилися на мене. 

Блер зі своєї піднесенішої позиції також виявив, що реальність важка, як видно з його спогадів. 

Інстинкти були більш-менш виявлені. А от такі якості, як обізнаність, досвід, глибоке розуміння, які з’являються з часом, тоді були відсутні. У нас була політична впевненість, навіть зарозумілість, але вона була результатом нашої популярності в країні, а не здатності змінювати цю країну… 

Відтоді я спостерігав за тим, як уряди - адміністрація Саркозі у Франції, уряд Кемерона в Британії або щойно обраний уряд Наваза Шаріфа в Пакистані - навчаються відповідати на запитання "Як?"... коли хвилі надії розбиваються об безжальні скелі.

Політика - справа, яка не вибачає помилок, і, здається, ніхто не уявляє, що прем’єр-міністру, президенту чи міністру треба навчатися виконувати свою роботу, тоді як насправді вони нічим не відрізняються від інших. І якщо ви запитаєте, що потрібно, щоб стати висококваліфікованим у своїй справі, відповідь буде дивовижно простою - 10 000 годин розважливої практики. Не просто 10 000 годин якоїсь роботи, а систематичної свідомої роботи над необхідними навичками.

Отож для початку важливе самоусвідомлення - здатність визнати, що вище не експерт (не братимемо до уваги чимало тих політичних лідерів, що страждають на зарозумілість). Розгляньмо це на прикладі прем’єр-міністра, у якого є це самоусвідомлення: 300 днів на рік по 10 годин на день дає вам 3000 робочих годин на рік. Він чи вона може зробити значно більше, але вважатимемо це початком.

На підставі цього, якщо все піде як слід, ви станете експертом приблизно тоді, коли перейдете з третього до четвертого року при владі.

Характерно, вважає Блер, що саме в цей період він став повністю компетентним у навичках урядування, які стосувалися питання "Як?". Згадуючи про 1998-й - наступний рік після того, як він став прем’єр-міністром, - він каже: "...чогось не вистачало, якийсь аспект заледве промайнув...

Тепер, звісно, я знаю, що було не так. Але тоді я бачив це ніби крізь якусь хмару". Ще за два роки, коли він, мабуть, уже мав за плечима 10 000 годин, ця хмара розвіялася: "Процес [розробки десятирічного плану реформи медичних послуг] мені багато чого відкрив і навчив мене... Я перестав думати про це як про азартну гру... і почав розуміти, що це чітка місія, виклик якої полягає у... тому, як саме її виконати".

Люди від самого початку казали йому, що він має взяти під свій контроль чиновницьку машину, але спершу йому не вистачало глибини знання, щоб визнати, як це було важливо. Він опанував політику, але не урядування, аж на кінець третього року перебування на посаді. 

Коли в багатьох країнах термін перебування на посаді триває три, чотири чи п’ять років, залежно від конституції, стає дедалі зрозуміліше, чому так багато лідерів вважають свій перший термін великим розчаруванням... 

СПРОМОЖНІСТЬ ДО ВПРОВАДЖЕННЯ 

Добре починати з прямого запитання: чи урядова машина здатна впровадити нашу програму? У 1997 році ми запитали це в Міністерства освіти, хоч і знали, що відповідь буде "ні". Ми вирішили започаткувати Відділ стандартів та ефективності (де я вперше відчув смак роботи із запровадження чогось) саме у відповідь на прогалини у здатності до впровадження, які ми бачили ззовні ще до виборів.

Ми привели лідерів з галузі освіти, щоб ті працювали разом із держслужбовцями; найняли досвідчених чиновників місцевих урядів, щоб підсилити діалог з їхніми колишніми колегами по всій країні; привели статистиків і дослідників у саме серце процесу укладання політичного курсу; мали плани та перевіряли прогрес... і (хоча й неідеально) це працювало! Був один чудовий момент у перший день роботи, коли я обговорював умови мого працевлаштування.

Я заявив, що хотів би, щоб моя винагорода була пов’язана з успіхами одинадцятирічних дітей у тестах з грамотності й лічби. Брови злетіли до небес. "Боюся, що це буде неможливо", - відповіли мені. Відповідальність за успішність на державній службі? Ні, не чули. 

На початку другого терміну Блер попросив мене створити Відділ упровадження, знову ж таки як пряму відповідь на очевидну прогалину в компетенції центральної частини уряду. Невдовзі після обрання Далтона Макґінті в Онтаріо він, навчившись дечого з нашого досвіду, заснував Секретаріат з грамотності й лічби у своєму департаменті освіти, щоб стимулювати розвиток учителів - до того часу педагоги вважали, що держслужбовці нездатні на достатньо глибокий діалог про викладання і навчання.

Наджиб Разак у Малайзії поставив навчання своїх найвищих чиновників ключовим завданням, тому що знав - йому не вдасться досягнути результатів, якщо він цього не зробить. Водночас він заснував Пеманду за зразком Відділу упровадження, щоб іще більше стимулювати досягнення цілей. Кожен із цих лідерів рано чи пізно усвідомлював, що надто часто чиновники, з якими потрібно працювати, страждають на так звану "стратегічну атрофію".

Тобто їхні "традиційні припущення" гальмують формування "нового бачення" і "псують усе, що кидає виклик" статус-кво. На підставі отакого досвіду деякі мої колеги зі мною організували перевірку, яку ми назвали Огляд спроможності впровадження, розроблену спеціально для того, щоб відповісти на запитання "Як?". Там була рубрика, поділена на п’ять секцій і п’ятнадцять модулів. Ось ці п’ять секцій: 

• розвинути фундамент для впровадження,

• зрозуміти виклики для впровадження,

• розпланувати впровадження,

• забезпечити впровадження,

• створити незворотну впроваджувальну культуру. 

Під кожною з п’яти секцій просто ставилися запитання, як-от (у частині "розпланувати впровадження"): чи плани відстежують відповідну метрику успішності, основні показники і показники, які стосуються проведених заходів?

Навряд чи від таких запитань пришвидшується пульс. Але суть рубрики не в тому, щоб змагатися з добрим трилером, а в скрупульозності, аби переконатися в тому, як-то кажуть, що жоден об’єкт не залишився непомітним під час перевірки того, чи готові урядова машина або окреме міністерство реалізовувати цілі. 

Тоді рубрика пропонує вибір з найкращого і найгіршого мож- ливих випадків, щоб допомогти відповідальним за впроваджен- ня відповісти на запитання для самих себе. Знову ж таки, рад- ше скрупульозно, ніж захопливо, але ж багато чого в урядуванні пов’язано саме зі скрупульозністю. Ось чому Маріо Куомо твердив, що передвиборчу кампанію треба проводити в поетичний спосіб, а керувати - у прозаїчний. 

Майже з усіма процесами перевірки уряду є одна проблема - вони тривають надто довго, а тому є надто повільними, щоб справити якийсь вплив. Часто вони починаються, коли хтось створює комісію або оперативну чи робочу групу. Її члени періодично зустрічаються, але всі вони працюють десь іще, тому між зустрічами майже нічого не відбувається... Тим часом реальний світ несподівано змінюється - це постійно відбувається в реальному світі - і так триватиме далі.

Перш ніж Британська комісія з аудиту несподівано сконала у 2010-му, вона витрачала по два роки на підготовку своїх відмінних звітів. Якось я запитав одного з авторів цих звітів, через який час після початку вони знають 90 % того, що з’явиться в остаточній версії. "Через один місяць", - відповів він. Відтоді я наглядав за підготовкою багатьох перевірок, які тривали місяць, давали 90 % того, що потрібно було знати, а тоді можна було братися до дій. 

ВІДДІЛ УПРОВАДЖЕННЯ 

Ваші пріоритети і цілі з’ясовані, ви знаєте, наскільки добре (чи ні) ваша установа підготовлена для досягнення успіху, і розумієте, що вам потрібно, аби зміцнити її спроможність до впровадження. Тепер вам потрібно знати, яка частина в центрі вашої ін- ституції (чи йдеться про окреме міністерство, чи про цілий уряд) стежитиме за тим, чи відбувається впровадження. А в цій книжці, як ви пам’ятаєте, впровадження означає, що громадяни насправді бачать і відчувають різницю, а не лише те, що було проголошено політичний курс чи ухвалено закон.

Відповідальність за впровадження лежить на відповідній установі (лікарні відповідають за охорону здоров’я, школи - за освіту тощо), але хто в центрі системи відстежуватиме прогрес для політичного лідера і стежитиме за тим, щоб сфокусованість підтримувалася, привертатиме увагу до проблем і допомагатиме  вирішувати їх у разі потреби? Або відіграватиме відповідну роль у міністерстві, яке саме по собі має численні підрозділи чи відділи, а ще, ймовірно, кілька пов’язаних із ним установ?

Зазвичай на це запитання відповідають так: якщо лідер призначає добрих міністрів очолювати різні міністерства, то навіщо йому чи їй така функція? Або її відповідник на рівні міністерства? Теоретично, якби всі міністри були компетентними і відданими президенту чи прем’єр-міністру, то це було б десь так, але міністрів часто призначають на підставі належності до політичних фракцій або з якихось іще причин, необов’язково пов’язаних із компетентністю.

У цьому немає нічого поганого (саме так політика і працює), але це вказує на малу ймовірність того, що всі міністри будуть бездоганними. У кожному разі, як ми бачили, бути добрим політиком не означає бути добрим урядовцем. І звісно, усе ще треба зважати на центр уряду.

По-перше, впроваджувальна функція в центрі уряду забезпечує те, що невелику кількість часу лідера можна систематично і щоденно присвячувати визначеним пріоритетам.

По-друге, якщо в центрі уряду немає функції впровадження чи забезпечення, тоді центр, найімовірніше, зосередиться на політиці, стратегії і політичному курсі і не сприйматиме впровадження достатньо серйозно.

Під час першого терміну прем’єрства Блера люди з Даунінг-стрит, 10, зазвичай приходили і зустрічалися зі мною в Міністерстві освіти. Завжди радий. І вони весь час запитували: "У вас іще є ідеї?". Звісно, у мене були ідеї, але я зазвичай відповідав їм так: чому ви ніколи не питаєте, чи ми реалізували ті ідеї, які в нас уже були? 

Что еще почитать о книгах на LIGA.net:

Фукуяма: Как Украине стать Данией и причем тут сильные институты

Долой прокрастинацию. Успеть все и не сойти с ума. Книга

Мир не так плох, как вам кажется. Но что его ждет дальше? Книга

От Маска до Бренсона: жить вне границ, думать вне рамок. Книга

Переговоры с результатом. Методы специалиста ФБР Криса Восса

Войны бушуют вокруг и внутри: наш дипломат написал книгу. Отрывок

"Фактология". Отрывок из важнейшей книги по версии Билла Гейтса