Отследить автобус и записаться к врачу: как и зачем активисты добиваются открытия данных

Проверить, когда приедет автобус, записаться онлайн к врачу, найти в открытом доступе информацию о бизнес-партнере. Для нас это уже привычные вещи. Они стали возможны благодаря открытым данным.

Открытые данные – это публичная информация в формате, который позволяет ее автоматизированную обработку электронными средствами, свободный и бесплатный доступ к ней, а также ее дальнейшее использование.

Открытые данные помогают контролировать работу государственных органов, улучшать государственные сервисы, создавать новые услуги и инструменты, бороться с коррупцией. На их основе уже созданы десятки продуктов: онлайн-сервисов и аналитических модулей, приложений и чат-ботов, которыми ежемесячно пользуются до 7 млн украинцев.

Данные открывают государственные учреждения в сотрудничестве с Министерством цифровой трансформации, а движущей силой в этом направлении могут быть активисты и журналисты. В частности, именно под давлением общественного сектора депутаты приняли закон "О доступе к публичной информации", а затем внесли изменения в него, дав четкое определение понятию "открытые данные".

Что сегодня происходит со сферой открытых данных в Украине и как присоединиться к процессу открытия данных? Об этом мы поговорили с координатором сообщества OpenUP Надеждой Бабинской в партнерском материале с Министерством цифровой трансформации и USAID/UK aid проектом "Прозрачность и подотчетность в государственном управлении и услугах/TAPAS".

Почему открытые данные важны? Какая от них конкретная польза для обычного человека?

Большинство покупателей не интересуются, откуда в магазине взялся хлеб, но покупают его каждый день. Так же большинство украинцев пользуются преимуществами открытых данных, не задумываясь, кто и как их получил и помог, чтобы они стали открытыми.

Но открытые данные помогают каждому из нас ежедневно. Например, благодаря открытым данным, кто угодно может узнать, когда приедет троллейбус (например, через приложение EasyWay). Журналисты на основе открытых данных проводят расследования и разоблачают коррупцию. Чиновники могут принять решение, которое будет действительно эффективным (например, построить сеть общественного транспорта, опираясь на анализ пассажиропотоков). Предприниматели проверяют добропорядочность своих будущих бизнес-партнеров во избежание мошенничества (например, через сервисы Opendatabot и Youcontrol).

На ваш взгляд, насколько Украина продвинулась в открытии данных на региональном и национальном уровнях?

У нас очень прогрессивный закон "О доступе к публичной информации". И то, что там включено понятие открытых данных, – тоже замечательно. Есть подзаконный акт – Постановление 835 об открытых данных (Постановление "Об утверждении Положения о наборах данных, подлежащих обнародованию в форме открытых данных". – Ред.), где содержатся требования, принципы и перечень постоянно обновляемых наборов открываемых данных. Основа очень мощная. Вопрос в имплементации и способности правительства (как общенационального уровня, так и местной власти) обеспечить их выполнение.

Почему законодательство часто не выполняется госучреждениями?

Из-за комплекса проблем: начиная от политических, финансовых и технических – до недостатка человеческих ресурсов. Ведь, как правило, данные – это производная от уровня развития информационных технологий в том или ином ведомстве. Госорганы обязаны это делать, но у них часто нет нужной техники, понимания, как работать с данными, и соответствующих людей. А бывает, что просто не хотят, бойкотируют обнародование. Часто определенные данные есть у госучреждений, но они их не публикуют, потому что это может разоблачить коррупционные схемы.

Иногда ведомства публикуют огромные PDF-файлы или дашборды, или диаграммы, говоря, что это открытые данные. Но это называется обнародованием публичной информации, а не открытыми данными.

Нужно понимать – если вы на глаз можете распознать эти данные, это не делает их открытыми. Вы можете распознать слова в сканкопиях, скомпонованных в PDF-файле, а компьютер, как правило, не сможет. А если там отсканирована таблица на несколько десятков страниц? Если бы такой файл был в машиночитаемом формате вместо сканированных страниц, работа с данными занимала бы гораздо меньше времени.

Что должно сделать государство, чтобы улучшить эту ситуацию?

Это комплекс действий и мер. В частности, обеспечение качественного контроля за исполнением законодательства, инвестиции в сферу открытых данных, развитие информационных технологий с требованием обнародования данных, консультативная поддержка.

Вопрос в том, кто контролирует соблюдение законов в области открытых данных. В Украине это должен делать Уполномоченный Верховной Рады Украины по правам человека, но это сложно делать качественно, у них нет ни человеческого, ни технического ресурса на это. Это приводит к тому, что даже хорошее законодательство не выполняется.

Как общественные активисты и организации подталкивают государственные органы открывать информацию?

Все зависит от того, по каким причинам тот или иной орган не открывает самостоятельно данные, которые должны быть обнародованы. В целом весь процесс проходит в несколько этапов. Вот, к примеру, как мы делаем в OpenUp.

Сначала мы общаемся с распорядителями информации, пишем запросы и обращения. Объясняем, какое законодательство предусматривает открытие данных, и предлагаем свою помощь.

Если мы видим, что учреждение соглашается и готово исполнять закон, ждем и помогаем ускорить процесс. Также популяризируем информацию об этих данных и их пользе.

Если и это не помогает, – мы обращаемся к Уполномоченному по правам человека о защите нашего права на информацию и идем в суд.

А кто еще осуществляет адвокационную деятельность в сфере открытых данных?

Есть проекты, создающие учебные материалы об открытых данных для разных целевых аудиторий. Есть USAID / UK aid проект "Прозрачность и подотчетность в государственном управлении и услугах/TAPAS", который предоставляет международную техническую помощь Правительству в сфере открытых данных. Есть сообщества, которые проводят различные мероприятия по использованию открытых данных. Существует, например, фонд DEJURE, который активно продвигает открытие судебных данных. Есть офис эффективного регулирования BRDO, который продвигает открытие данных о бизнесе.

Если же говорить об OpenUp, то мы являемся горизонтальным сообществом, не организацией, проектом, а группой неравнодушных, и уже четвертый год занимаемся адвокацией обнародования тех данных, которые правительство не обнародует. Сейчас мы реализуем проект по популяризации использования открытых данных RAPID, поддерживаемый Посольством США, а также ведем с десяток судебных процессов за открытие данных.

Мы добились обнародования всего набора Единого госреестра юридических лиц, физических лиц-предпринимателей и общественных формирований на Портале открытых данных, а также продолжаем адвокацию открытия данных финотчетности компаний со стороны Государственной службы статистики (Госстат).

По вашему опыту, с какими препятствиями и сложностями сталкиваются активисты при работе над открытием данных?

Это – очень долго. Например, борьба за то, чтобы открыть все данные Единого госреестра юридических лиц, физических лиц-предпринимателей и общественных формирований длилась два года. В 2017 году пользователи могли получить только треть реестра в форме открытых данных, а доступ к остальным был платным. Мы провели адвокационную кампанию и подали судебный иск. Только недавно Министерство юстиции обнародовало в форме открытых данных всю ту информацию, которая есть в реестре.

Но такие задержки часто приводят к появлению дополнительных проблем при открытии данных. Например, с 2018 года активисты OpenUP судились за доступ к данным ГАСИ (Государственной архитектурно-строительной инспекции Украины). Пока суды продолжались, инспекцию успели расформировать, а данные частично открыли. В то же время экс-представители ГАСИ продолжали в судах убеждать, что открыть эти данные невозможно. Суды часто принимают их сторону.

Недавно был суд с Высшим советом правосудия по обнародованию исторических данных 2017 года. К сожалению, Верховный суд решил, что я должна была сразу после принятия Постановления 835 обжаловать нарушение моих прав, и что граждане имеют только полгода, чтобы судиться из-за того, что тот или иной набор данных не открыт.

Получается, если в течение шести месяцев после принятия Постановления, в которое включен тот или иной набор данных, мы не заметили, что какие-либо данные не были опубликованы, мы уже не можем подавать судебные иски об их обнародовании. Это удивительная и опасная логика, ведь мы не можем ежедневно проверять Портал открытых данных.

Есть ли другие проблемы, которые вы замечали, связанные с открытием данных?

Конечно. Одна из наиболее распространенных – вы можете добиться того, что данные будут открыты, но госучреждение просто не будет их обновлять, пока вы не обратите на это его внимание. Это нарушение принципа открытых данных об обновляемости.

Другая проблема, с которой часто сталкиваются активисты, – когда ведомство опубликовало данные, но в неправильном формате, неполные или некачественные. Тогда формально чиновники считают, что выполнили требования и открыли данные, но если там неправильный формат, то это не открытые данные, а просто опубликованная информация. Но в таком случае становится труднее говорить об открытии данных, потому что формально уже все вроде бы открыли и иногда люди отказываются видеть разницу.

Какие данные до сих пор не открыты, но могли бы быть открыты?

Таких очень много. Это и данные финотчетности компаний от Госстата, тексты решений из Единого реестра судебных решений, и данные государственных строительных и отраслевых норм, данные страховых полисов, земельного кадастра, государственных научных институций, геопространственные данные (генпланы, зонирование и т.п.), данные медицинской статистики, об окружающей среде и другие

Как сегодня Минцифры, отвечающее за внедрение политики открытых данных, поддерживает работу по их открытию и помогает активистам?

Минцифры формирует политику открытых данных, обеспечивает работу портала открытых данных и помогает популяризировать открытые данные. Здесь нужно задаться вопросом, – а что дальше? Мы сделали хороший закон, хорошее постановление, а что дальше? Этот вопрос требует больше внимания, больше коммуникации с заинтересованными сторонами, больше ресурсов.

Как, по-вашему мнению, можно было бы популяризировать открытые данные, чтобы больше людей поняли их ценность и научились ими пользоваться?

Посредством продуктов и сервисов на их основе. Ведь очень сложно объяснить человеку, у которого низкий уровень компьютерной грамотности, что такое JSON, CSV, RDF и т.д. (форматы открытых данных. – Ред). Поэтому лучше работает популяризация через понятные функции – когда вы выходите на остановку и узнаете, когда приедет ваш транспорт, сколько средств из госбюджета получила ваша школа, есть ли нужные лекарства в ближайшей аптеке.

В целом на уровне государства следует повышать уровень цифровой грамотности среди населения. Так как умение работать с данными – это умение производить вычисления при помощи электронных средств. Пока у нас даже люди, которым по работе нужно уметь работать с открытыми данными (журналисты, аналитики, общественный сектор), часто не понимают, как это делать, поэтому сталкиваются с проблемами.

В Украине нужно включать в эту деятельность вузы, чтобы они использовали открытые данные, создавали продукты и сервисы на их основе в рамках семинаров, практикумов, научных работ.

Вопрос, который, наверное, больше всего интересует начинающих в войне данных. Как активисту или журналисту узнать, что определенные нигде не публикуемые наборы данных на самом деле есть в каком-то ведомстве, и что их можно открыть?

Это – сложно. Нужно читать законодательство: какие полномочия того или иного органа, за что он отвечает и какую информацию собирает, какие реестры ведет.

Вскоре Минцифры должно утвердить методологию для проведения информационного аудита. Для большинства органов власти и местного самоуправления это будет первый аудит, и, надеюсь, по его результатам активисты смогут узнать, какие наборы данных есть в распоряжении разных органов. Это может отчасти помочь в адвокации открытия данных.

Если человек хочет разобраться, как работать с данными, – что он должен сделать?

Если говорить о небольших объемах информации, достаточно иметь базовые навыки работы с таблицами Excel или другого табличного редактора.

Если мы говорим о больших массивах данных, таких как Единый государственный реестр судебных решений, для этого уже нужны навыки программирования, нужно знать, какие программы и библиотеки использовать.

В любом случае начать можно с понимания, как прочесть тот или иной файл.

*****************

Открытие данных – это общемировой тренд, и Украина среди лидеров. Важно и дальше объединять усилия, чтобы достичь стратегической цели – построения удобного, прозрачного и подотчетного своим гражданам государства. А собственный вклад может сделать каждый, просто воспользовавшись порталом "Дия. Открытые данные", который предлагает ряд возможностей как для госорганов – распорядителей данных, так и для ІТ-специалистов, представителей бизнеса, общественных организаций, стартап-сообщества и обычных пользователей.

* Материал подготовлен при поддержке USAID/UK aid проекта "Прозрачность и подотчетность в государственном управлении и услугах/TAPAS", реализуемом Фондом Евразия, и в партнерстве с Министерством цифровой трансформации Украины.