Реформирование таможни: какие основные этапы и как мониторить прогресс
На правах рекламы
Перефразируя расхожую фразу о ремонте, можно сказать, что реформы закончить невозможно – их можно только прекратить.
В случает с реформированием таможенной службы прекратить тоже нельзя, поскольку появился очень мощный внешний фактор в виде обязательств, взятых на себя Украиной в рамках Соглашения об Ассоциации с Европейским Союзом, а также перед международными партнерами для поддержания макрофинансовой стабильности.
В связи с реформированием таможни возникает несколько вопросов, от ответа на которые, будет зависит успех мероприятия в целом.
Важно определиться с системой показателей, по которым будет оцениваться успешность деятельности таможенной службы и прогресс в трансформации.
На данный момент, по сложившейся традиции – универсальным индексом является наполняемость бюджета по выставленным Министерством финансов прогнозным показателям.
На показатели бюджета влияет, как изменение товарной номенклатуры, закупка в периоде отдельных видов товаров (например, ядерное топливо), влияние отдельных законодательных актов (таможенное оформление автомобилей на "еврономерах", внедрение новых льгот по уплате пошлины и НДС), так и действительно детенизации импорта отдельных товаров
И хотя наполняемость бюджета не является достаточным и объективным индикатором эффективности работы таможни, но в силу наличия значительного теневого сегмента – другого индикатора пока не придумали.
В 2016 году Министерство финансов Украины утвердило ключевые показатели эффективности (KPIs) для Государственной фискальной службы (которая тогда занималась налоговым и таможенным направлением), среди которых были и таможенные вопросы.
В частности, предлагалось мониторить показатели, которые касались таможенного аудита, времени таможенного оформления деклараций, а также работы системы анализа рисков
Соответственно, следующим вопросом является – что можно считать индикатором успеха?
Говоря об эффективности работы таможенной системы, нельзя отбрасывать и тот факт, что ее оценка может быть и субъективной.
Кроме того, отдельные показатели могут быть по-разному оценены, с одной стороны самой таможней как государственной институцией, а с другой – представителями бизнеса. Например, доначисление таможенных платежей в результате мероприятий по контролю и корректировке таможенной стоимости.
Со стороны бизнеса и экспертной среды также были отдельные попытки внедрить контрольные показатели и индексы: от системных отчетов Офиса Бизнес омбудсмена, таможенного индекса Европейской бизнес ассоциации, до ежегодного опроса в рамках инициативы "За честную и прозрачную таможню".
Кто ответственный за реформу таможни?
Формирование и реализацию единой государственной таможенной политики обеспечивает Министерство финансов Украины, реализует таможенную политику Государственная таможенная служба Украины.
Кроме того, таможенное дело и таможенный тариф, деятельность таможенных органов относится к предмету ведения Комитета по вопросам финансов, налоговой и таможенной политики.
Наличие разных центров тяжести по формированию, реализации и законодательному обеспечению таможенной политики, с одной стороны – проявление принципа сдержек и противовесов, с другой – в современных условиях не всегда действуют в одном направлении, а зачастую нивелируют друг друга.
За последние годы инициаторами реформирования таможни выступали: Министерство финансов Украины (2017 г.), Государственная таможенная служба (2019 г.), Офис простых решений и результатов (2020 г.)
Были также отдельные попытки группы народных депутатов – проект Закона "О национальной таможенной службе Украины" (2016 г.), который больше являлся попыткой закрепления статуса госоргана нормативным актом более высокого порядка.
Кроме того, еще одним источником импульса для трансформации таможенной системы Украины являются обязательства, взятые на себя Украиной в рамках Соглашения об Ассоциации с Европейским Союзом, меморандумы с Международным валютным фондом об экономической и финансовой политике, а также – о взаимопонимании с Европейским Союзом в рамках соглашений о микрофинансовой помощи.
Ретроспектива реформы таможни
2 марта 2017 года был подписан Меморандум с МВФ об экономической и финансовой политике, который предусматривал транш в размере 734,05 млн. СПЗ.
Украина взяла на себя обязательства утвердить новую всеобъемлющую стратегию реформирования таможни до конца марта 2017 вместе с детальным планом действий.
Также, наша страна взяла обязательства принять план действий по присоединению к Конвенции о единой процедуре осуществления транзита и Конвенции про единый административный документ (ЕАД), и приступить к внедрению Новой компьютеризированной системы транзита (NCTS) до конца 2017.
Вместе с тем одним из пунктов Меморандума было прописано полное слияние налоговой и таможенной администраций в единое юридическое лицо, которое планировалось завершить к концу марта 2017 года.
Действительно, В начале 2017 года Министерством финансов была разработана Концепция реформирования ДФС, в частности таможенного направления. Было заявлено, что Концепция была подготовлена Минфином с учетом рекомендаций МВФ, таможенных стандартов ЕС и рекомендаций таможенно-пограничной службы США.
Для имплементации Концепции был разработан проект Плана действий по реформированию таможни, который предусматривал 19 направлений.
29 марта 2017 года Правительство одобрило Концепцию, хотя ни распоряжением, ни постановлением она утверждена не была, что ставит под вопрос ее статус.
Наиболее критикуемым пунктом Концепции была структурная реформа, которая предполагала ликвидацию региональных таможен как отдельных юридических лиц.
В сентябре 2018 года был подписан Меморандум о взаимопонимании с Европейским Союзом в рамках соглашений о микрофинансовой помощи (2 транша по 500 млн. евро).
В рамках второго транша Правительство должно было принять среднесрочный план реформирования налоговой и таможенной администрации, а также разработать изменения в Таможенный кодекс Украины касательно уполномоченного экономического оператора и имплементации положений Конвенции об общей процедуре транзита и Конвенции об упрощении формальностей в торговле товарами.
Нужно отметить, что эти пункты, и институциональная реформа таможенной службы вцелом – стали в 2019 году одними из Топ 10 приоритетов повестки дня Национальной бизнес-коалиции, в состав которой вошли более 90 бизнес-ассоциаций из всех регионов Украины, при фасилитации Центра международного частного предпринимательства (CIPE).
В декабре 2018 года был подписан Меморандум с МВФ в рамках новой 14-месячной программы в формате Стенд-бай в размере 2,8 млрд. СПЗ, в котором Украина взяла на себя обязательства до конца апреля 2019 года консолидировать центральные и региональные подразделения Государственной фискальной службы в два отдельных юридических лица: Налоговую и Таможенную службы, подотчетные Министру финансов (структурный маяк).
До конца апреля 2019 планировалось обеспечить назначение эффективного и ориентированного на реформы руководства как Налоговой, так и Таможенной служб, путем прозрачного процесса отбора персонала.
В декабре 2018 года Кабинет Министров Украины своим постановлением создал Государственную таможенную службу Украины и одобрил концептуальные направления реформирования системы органов, которые реализуют государственную налоговую и таможенную политику. Также в декабре 2018 года Правительство создало межведомственную рабочую группу по вопросам реформирования системы органов, реализующих государственную налоговую и таможенную политику.
20 марта 2019 распоряжением № 162-р Кабинет Министров огласил конкурс на занятие вакантной должности Председателя Государственной таможенной службы.
Блокирование конкурса посредством судебного решения поставило под угрозу получение очередного транша и дальнейшее сотрудничество с МВФ. Однако, 5 июля 2019 года КМУ по результатам конкурса назначил Председателя таможенной службы.
В тот же день Кабмин распоряжением № 542-р утвердил План мероприятий по реализации концептуальных направлений реформирования системы органов, реализующих государственную таможенную политику.
Осенью 2019 года начали приниматься необходимые для реализации реформы законы: "О режиме совместного транзита и введения национальной электронной транзитной системы", а также "О внесении изменений в Таможенный кодекс Украины относительно некоторых вопросов функционирования авторизованных экономических операторов".
После кадровых перестановок в руководстве ГТС 13 мая 2020 года КМУ распоряжением № 569-р утвердил новую редакцию Плана мероприятий по реализации концептуальных направлений реформирования системы органов, реализующих государственную таможенную политику.
2 июня 2020 года был подписан Меморандум с МВФ в рамках новой 18-месячной программы в формате Стенд-бай в размере 3,6 млрд. СПЗ, в котором Украина взяла на себя обязательства разработать, в частности, новую организационную структуру и механизмы относительно делегирования полномочий и подотчетности в ГТС как едином юридическом лице (структурный маяк на конец сентября 2020 года) – с начала 2021 года таможенная служба должна была начать работу в формате единого юридического лица (структурный маяк).
Летом 2020 года был подписан Меморандум о взаимопонимании с Европейским Союзом (макрофинансовая помощь – 2 транша по 600 млн. евро). Меморандум предусматривал, что власти продолжат реформу таможенной администраций путем проведения конкурсной и основанной на компетентности процедуры отбора на должность руководителя Государственной таможенной службы Украины после окончания карантина и обеспечения реализации таможенной реформы, в частности использование новых ИТ-решений для ускорения таможенного оформления.
В июне 2020 года Офис простых решений и результатов предложил Президенту Украины свой вариант реформы таможни.
Концепция таможенной реформы предполагала: снижение количества контролирующих органов на границе до двух; уменьшение числа документов, необходимых для таможенного оформления; внедрение "Открытого таможенного пространства"; взимание платы за таможенные услуги; унификация ставок пошлин и другие.
Какие выводы и рекомендации напрашиваются по итогам обзора основных этапов реформирования таможенной системы?
1. Формат всеобъемлющей реформы таможни не находит поддержки у руководства государства.
Ни Концепция, разработанная Минфином, ни Офисом простых решений и результатов не была утверждена каким-либо нормативным документом.
В таких условиях было принято едино верное решение "есть слона по частям", что и было сделано по отдельным направлениям.
2. Внедрение отдельных институтов (авторизованных экономических операторов и NCTS) стало возможным благодаря поддержке международных партнеров.
При этом, зачастую обязательства Украины были весьма осторожными и очень обтекаемо прописанными, что оставляло место для маневра.
3. Отсутствие индикаторов успеха
Планы мероприятий по реализации концептуальных направлений реформирования системы органов, реализующих государственную таможенную политику, больше ориентированы на процесс, а не результат и подразумевают исполнение пунктов Плана принятием нормативно-правовых или организационно-распорядительных документов.
В связи с этим необходимо изменить подход к подготовке Планов, что позволит в дальнейшем однозначно утверждать о выполнении/невыполнении пунктов, а также успешности реформы в целом.
4. Сложность мониторинга прогресса исполнения реформы
Из-за отсутствия консолидированной реформы возникают трудности в обобщении направлений реформирования, мониторинга прогресса исполнения пунктов реформы, общественного контроля деятельности государственных органов.
В связи с этим необходим удобный инструмент: дашборд или веб-сервис для наглядности прогресса выполнения пунктов реформирования.
5. Отсутствие полной картины этапов, прохождение которых позволит говорить о выполнении отдельного направления реформы
Хороший пример наглядности, помогающей постичь путь, который нужно пройти, является страница "Режим совместного транзита" на сайте Министерства финансов.
С учетом доработки данной странички в сторону придания ей большей динамичности и интерактивности, добавления ссылок на нормативно-правовую базу, такой сервис мог бы стать отличным шаблоном для мониторинга реформ.
Эксперт по вопросам таможенной политики Андрей Саварец
